(三)管理体制的落后
总体而言,云南三江并流区域实行的是“按行政区划分,专业部门指导”和“综合协调,多部门管理”的管理体制。在我国目前的管理体制下,不同的保护区域分属不同的部门管理。这种分散的管理体制弊大于利,管理效率低下,纵容了各部门之间争权夺利,业务分割且管理职责重叠交叉,互相推诿的做法常有发生。部门各自为政,缺乏沟通协调,以至于建立各自所属的保护区域时出现地域、管理机构重叠。事实证明,这是不科学的管理方式,逐渐被多数国家抛弃。
1999年,云南省《三江并流国家风景名胜区管理规定》颁行,随后,云南省人民政府授权省建设行政主管部门,统一负责三江并流风景名胜资源的管理工作,专设云南省三江并流国家重点风景名胜区管理办公室履行具体的管理职责。三江并流所在地的州人民政府、地区行政公署,在建设行政主管部门设立三江并流片区管理机构,负责本行政区域内三江并流的管理工作,接受省三江办的业务指导。三江并流所在地的县级人民政府设立的景区(点)专门管理机构,具体负责景区(点)的规划、保护、建设和日常管理工作,接受上级管理机构的业务指导和本级建设行政主管部门的管理。2002年,将云南省国家重点风景名胜区管理办公室更名为云南省三江并流名胜区管理局。
根据世界遗产申报和保护工作的需要,2000年8月,云南省政府成立了由省直有关部门和申报区范围内的地方政府组成的保护协调机构——云南省世界遗产管理委员会,并建立了47个景区保护站,形成了省——地(州)——县——景区四级保护管理体系。
三江并流区域内的自然保护区由林业和环保两部门主管,在所属州县两级设立管理局。此外,各自然保护区还建立了专门的管理机构。例如区域境内的白马雪山国家级自然保护区在迪庆州府设立保护区管理局,下设德钦和维西两个管理分局、十一个管理所。
在各保护区域中,如此众多的管理机构之间极易出现权力重叠与权力真空。
三、缓解三江并流地区保护区重叠及其影响的法律对策
(一) 立法
1、尽快制定自然保护地法
如上所述,我国目前就各种自然、文化资源的保护缺乏统一的法律体系。自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、文物保护单位等分别立法;立法条文粗略,可操作性低;对各区域的划分不明确,交叉重叠现象较多。各法各行其道,不利于对有关资源的保护。对此,我国应协调现有的行政法规、规章,制定统一的保护区法律。事实上,这一立法正在紧锣密鼓的进行中。
|