在行政权的发展和演变过程中，经历了不同的阶段。当一国法制尚处于起步阶段时，行政权的行使以管理为价值取向，该价值取向主要表现在：行政对一国政治、经济、文化等秩序的设计，对有关行政管理关系的设定，对有关社会越轨现象的较正。在这一时期，作为一国的行政法治精神而言，所突出的是管理理念。这个理念无论在前苏联的行政法理论还是在我国计划经济年代的行政法理论中都占统治地位。然而，随着一国政治、经济、文化等事物的不断发展，行政的管理理念已经不能适应社会公众对行政权的企求。尤其进入市场经济比较高级的阶段，行政权的管理属性就显得越来越滞后。我们知道，西方“福利国家”理念的出现就要求政府行政系统由对社会的控制转化为对公众提供更多的公共服务。服务理念的转化也使行政法的格局发生了深刻变化。显然，在服务行政的行政格局之下，行政法中的管理论已经制约了政府服务功能的发挥。由此可见，服务政府对传统行政法体系、对传统行政法的构成、对传统行政法的走向等等都产生了非常大的冲击，其中社会行政法概念的出现就是服务行政的必然结果。当然，社会行政法究竟是行政法的一个属性还是行政法的一个更高发展阶段，甚或是行政部门法中的一个分支则在理论界有不同的认识，在这个问题上可以仁者见仁，智者见智。[5]但是，服务行政的理念是社会行政法产生的大背景则是不争的事实。
（二）社会行政法是部门行政法的一个分支
行政法向来就有控权理念支配下的体系结构和管理理念支配下的体系结构之分。前者所构设的行政法体系是单一板块，就是将限制和规范政府行政权的行政组织法、行政行为法、行政救济法等视为行政法的构成，而在这些基本内容之外的法律规范都不能算作行政法。[6]此种单一板块之下的行政法体系中自然没有部门行政法的部分。后者所构设的行政法体系是二元结构，所谓二元结构是指行政法的构成元素有两个，一是规范政府行政权行使，尤其制约行政权的那一部分规范，行政组织法、行政程序法、行政救济法都是当然构成。二是规范政府行政管理事务和行政相对方的那一部分规范，就是我们常常说的有关部门行政管理的规范，如经济行政管理规范、文化行政管理规范、治安行政管理规范、工商行政管理规范等等。这一规范被学者定义为部门行政法，它以调整部门行政管理关系为法律特征。当然，部门行政法究竟分成多少类为合适则是一个没有定论的问题，不同的学者、不同的国家对此有不同的界定和认识。[7]由于我国行政法是在管理论的基础上构建起来（包括行政法治和行政法学），因此，部门行政法在我国行政法体系中是客观存在的，无论从我国编纂的行政法典来看，还是学者们构建的行政法学体系来看，莫不如此。[8]部门行政法所规制的是部门行政管理事务，所调整的是部门行政管理关系。换言之，部门行政事务和部门行政管理关系的状况决定了部门行政法格局。部门行政法的类型究竟怎样划分是一个值得探讨的问题，社会行政法无疑是部门行政法的构成部分，以国务院职能机构的设置来看，社会行政法的法律主体应当是民政部门，那么，是不是说规章层面的社会行政法都由民政部门制定，回答是否定的。其他职能部门也享有一部分的社会行政法的立法权，同时，在中央层面上的行政法规和法律其调整的对象都具有一定的综合性。有些法典中可能包括了部分社会行政法的内容，有些法典则完全可以归入社会行政法的范畴。在地方层面上，地方性法规和政府规章对于该地方来讲也具有一定的综合性，有些地方性法规中包括了部分社会行政法的内容，有些则是专门就社会行政法调整的对象进行规定的。地方性法规和地方政府规章究竟怎样划分地方社会行政法的立法权限也是值得探讨的问题，就上海市而论，正如上述，以政府规章出现的社会行政法可以与以地方性法规出现的社会行政法在数量上相媲美。这样的格局是否有理论和实践依据还有待研究。有关社会事务处理和社会过程实现中社会关系调整的行政法规范就构成了社会行政法，由此可见，社会行政法是部门行政法的一个分支。应当指出，部门行政法中各部门的划分并不是一个一目了然的问题，这主要是由社会事务的复杂性和社会关系整合的复杂性决定的。进一步讲，在社会行政法这一部门法之下究竟应当包括哪些具体的规范却是一个需要进一步探讨的问题。
（三）社会行政法是以社会问题和社会过程为轴心的行政调控之法
部门行政法通常情况下都是有关行政管理之法，即是说部门行政法所突出的是法的管理属性，而不是法的限权属性，其是行政主体对其管辖的行政事务进行有效控制的规则。社会行政法也不例外，其也突出行政权在对社会发生作用时的管理属性。但是，与其说社会行政法具有强烈的管理属性，倒不如说它具有对社会过程的调控属性，就管理属性而论，所突出的是权力的单向行使，即国家政权系统或者国家行政系统对社会生活的控制。而社会行政法的调控内涵则有所不同，它所体现的不是行政权力行使的单向性，而是要最大限度地达到国家、社会、私权三个元素的和谐统一，将三个元素当成三个不同的事物来看待。并通过有效的调适将三者统一在一个统一体之中。而能够使这个统一体保持平衡的就是社会行政法这一新的事物。而限定社会行政法宾词的是社会过程和社会问题，这也构成了社会行政法与其他部门行政法的区别标准。具体地讲，社会行政法运转的轴心是社会过程与社会问题。社会过程我们在上面已经作过界定，其是一个社会实现自身目标和价值时的一种动态行为方式。依社会学原理，社会过程的实现是由社会的内在力量制约的，是一种由社会内部事务决定的不以人的意志为转移的状态。但是，随着人们对社会性质认识的不断深化，随着政府对社会控制的能力不断提高，社会过程的外力作用在现代社会中是经常发生的，西方发达国家由自由资本主义经济向福利国家的发展就充分证明了这一点。正是人们认识的深入和政府控制社会能力之加深才使社会行政法这个部门行政法得以产生。从这个意义上讲，社会行政法产生过程以及发展程度与国家行政权对社会的调适能力存在直接关系。除了社会过程这个制约社会行政法的轴心外，还有一个轴心就是社会问题。社会问题的发生是内在化的，这是一个基本的哲学命题，然而，社会问题的处理和解决则不一定是内在化的，政府的认知能力和控制能力作为一种外在力量对社会问题的解决无论如何也忽视不得的。这样，社会问题便成了社会行政法存在的又一轴心。这是我们对社会行政法第三个方面的质的规定性的阐释。
