“三权分立”抑或“行政主导”
论香港特别行政区政体的特征
胡锦光;朱世海
【摘要】关于香港特别行政区（以下简称“香港特区”）政体特征，一直存在两种对立的观点，即行政主导和三权分立。香港特区政体既属于三权分立体制的范畴，又具有行政主导的特点。三权分立、行政主导是从不同角度对香港特区政体特征的描述，两者不是同一层面的事物，也不是割裂的关系。全面概括香港特区政体的特征，应是三权分立基础上的行政主导制。
【关键词】香港；政体；三权分立；行政主导
【全文】
关于香港特区政体的特征一直有两种争论不休的意见，一种意见认为香港特区政体是行政主导制，否认三权分立制[1]；另一种意见认为香港特区政体是三权分立制，否认行政主导制[2]。对此问题展开研究，全面阐释香港特区政体的特征，不但能够消除纷争、增进共识，而且能够对香港的政制发展提供参考。
一、香港特区政体属于三权分立体制范畴
三权分立作为关于政体的一种学说、思想或理论，关于其内涵有不同的观点。我国学界主流观点认为它包含两个层次：一是国家权力由三个不同的机关掌握；二是三个不同机关相互制衡。[3] 也有学者对此提出异议，认为三权分立只是分权，不包含制衡，提出“三权分立”与“制衡”是两项原则，而不是同一项原则。[4]笔者认为“分权”与“制衡”最初是两项不同的政体设计原则，分权思想最早可追溯到古希腊，制衡思想最早可追溯到古罗马[5]，是孟德斯鸠把两者统一起来，创立现代意义上的三权分立学说。孟德斯鸠强调分权，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。”[6]孟德斯鸠的分权思想仍然是阶级分权，他认为“如果同一个人或是重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切都完了。”[7]孟德斯鸠确信“一切有权力的人都容易滥用权力，”因此“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” [8] 但孟德斯鸠坚持“立法权不应有箝制行政权的权利”[9]。对三权分立有重大发展的是美国联邦党人，他们认为“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人防止其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”[10]联邦党人所说的权力分立并非是三者的绝对隔离，为了达到权力的制约与平衡（checks and balances），恰恰需要各个权力部门的“局部混合”，“这种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的互相制约甚至还是必要的。”[11]。总之，现代意义上的三权分立有两个要求，其一是分权，其二是制衡。分权是前提，制衡是目的（这是分权的直接目的，间接目的是保护自由），两者不是割裂的，而是密不可分的，统一于三权分立之中。
