对美国信息公开诉讼判例的初步研究

A pilot study on FOIA lawsuit cases

　　尽管对“信息公开法制化的世界潮流”的专题研究已经表明，当代信息公开法制化的源头，可以被追溯到1766年瑞典制定的《出版自由法》。[1]甚至还有欧洲学者把出版自由和政府信息公开制度的源头溯及到古代中国的李唐王朝。[2]但没有人否认距此200年之后，于1966年制定的美国《信息自由法》（简称FOIA）[3]在推进信息公开法制化世界潮流中的重要地位和影响。特别是《信息自由法》本身历尽曲折，所取得的显著成功与继续面临的诸多挑战，已经成为人类社会自20世纪下半叶到21世纪，即从传统工业社会迈入信息社会过程中的法治建设的一个重要范例。认真研究这一已经对当今世界产生多方面影响的法治范例，吸取有益的经验教训，对发展方兴未艾的中国信息法制建设具有重要参考价值。[4]在已经依次研讨了美国信息公开制度中的报告制度和信息公开诉讼制度基础上，[5]本文继续研讨美国相关司法裁判在信息公开法制发展中的作用和影响。

　　一、美国信息公开诉讼判例的意义与运用

　　众所周知，美国是秉承判例法传统的代表性国家之一。司法判例在其法治体系中，一直具有基础法律渊源的地位和作用。在后起发展的信息公开法制领域，虽然以《信息自由法》这一制定法形式作为最主要的法律渊源，但判例的作用，特别是联邦最高法院的判例一直举足轻重。以至在信息自由法实施30周年，即由1966年的《信息自由法》发展到1996年《电子信息自由法》（from FOIA to E-FOIA）之际，一直关注信息自由法实施状况，并具有重要社会影响的“公民组织（Public Citizen）”的负责人在其撰写的《联邦信息自由法：从实施该法三十年之中所获得的教益》一文中，专门把“可运用的司法审查，保证了行政机关遵守本法”作为信息自由法取得“非凡成功”的四项基本经验之一。[6]无独有偶，在经历了2001年“9.11事件”的严峻考验之后，美国于2007年底，首次修订了1996年的《电子信息自由法》（简称E-FOIA）。国会参众两院在审议这一可以被简称为“2007年开放政府法”（Open Government Act of 2007）的信息自由法的最新修正案之时，[7]再次专门强调了司法判例在发展信息法制中的独特作用。包括专门引用了布莱克法官在巴尔诉马特奥一案[8]中所阐述的“自由政府的有效运行在很大程度上取决于知情民意的力量。这就要求我们尽可能广泛地了解所有被选任或委任的政府官员或雇员履行公职的质量”的原理，并将其作为发展信息公开立法的重要法理渊源。接着，又引用了在国务院诉雷一案[9]中特别强调的“强有力的倾向于公开，这种推论适用于被本法规制的所有联邦机构”；还有联邦最高法院在空军部诉罗斯一案[10]中所阐述的“公开而非保密，是该法的主要目的”来论证《信息自由法》的基本原则。

　　与以上深入展示和论证判例在推进信息公开法制中的重要作用相比，美国司法判例推进信息公开法制的基本方式方法则非常明快具体。那就是通过不间断的个案审理，不断厘清《信息自由法》中规定的公开原则与九项可以不予公开的信息的界限和范围。因为，《信息自由法》第一款规定了公众主要可以通过三种方式获得政府掌握的信息。第一种是根据法律规定刊登在联邦公报上的信息；第二种是供公众查阅复制其他应该公开的信息；第三种是向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查约束。第二款则列举可以免于公开的九类信息，通常被称为《信息自由法》的例外。这些可以免于公开的例外事项为：（1）属于国家秘密信息的机密信息；（2）机关内部人事规则与制度；（3）其他法律特别规定免于公开的事务；（4）商业秘密以及机关从其他人那里获得的其他特定特许或机密商业信息；（5）在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定不得向非机关当事人公开的机关内部或者机关之间的备忘录或者信件；（6）人事档案、医疗档案及其他公开后会明显构成不当侵犯个人隐私权的档案；（7）为执法目的而收集，公开后会造成特定损害的档案或信息；（8）与对银行和其他金融机构的管制有关的事项；（9）地质和地理信息的数据。[11]当政府不恰当地封锁了不属于第二款规定的例外信息时，申请人可以在穷尽行政救济之后，向联邦法院提起诉讼，要求公开这些信息。