行政公产视野下的政府环境法律责任初论
Basic Study of the Government’s Environmental Legal Liability in the Visual of Property in Public Domain
吴志红
【摘要】随着我国经济的发展，环境问题日益突出，解决环境问题是一个全社会的系统工程，其中法律制度的保障，尤其是法律责任的落实不可或缺。从行政法学的角度看，环境属于行政公产，因此政府对环境具有无法替代的首要监管职责，基于此，政府也应当承担监管不力和失误的法律责任，包括环境
宪法责任和环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任。
【关键词】行政公产；环境；法律责任
【全文】
近年来，我国在保持经济高速增长的同时环境事件频发，带来环境危机，造成我国环境危机的成因是多方面的，但其中政府监管的失灵是主要方面，本文拟从行政法的行政公产理论出发，论证政府在环境保护和治理中的主导地位，与该地位相对应的就是政府应承担起相应的法律责任。
一、行政公产理论与政府环境法律责任
（一）行政公产理论简介
行政公产是行政法领域的重要概念，发端于大陆法系国家，与行政主体、行政行为共同构成行政手段系统，其中行政主体和行政相对人构成人的手段，行政行为构成行为手段，而行政公产则构成物的手段，成为人和行为手段不可或缺的中介和连结点，并与行政主体实现公共利益的目的紧密相连。在不同国家行政公产的名称不尽相同，如行政公产是法国行政法所采用的名称，在德国则称为公物，但实质内容并无区别，只是认识角度有所差异，而且各国行政法中的行政公产的种类也有共同之处，达成共识的行政公产一般包括两种，即公用公产和共用公产，前者是由行政主体为执行公务之目的而支配和使用的行政财产，后者是直接供诸社会民众使用的公共财产。现代行政公产理论则与福利国家、给付行政紧密相连。
（二）环境的行政公产属性
1、将环境纳入行政公产范围是公民权利发展的需要
行政公产的范围是随着服务行政的内容的变化而不断发展的，而服务行政的内容又取决于公民权利内容的发展。在资本主义自由竞争阶段，公民基本权利的内容限于“天赋人权”学说所包括的自由权利，如人身权利、财产权利等，称为第一代人权；后来公民权利的内容由自由权利发展为平等享受福利给付的社会权利和福利权利，称为第二代人权；20世纪中期以来，随着经济和科技的发展，人类改造自然的程度日益加深，超过了自认的承受能力，引起了种种环境问题，威胁到了人类自身的生存，在此背景下，享受阳光、清洁空气、水等各种利益诉求迅速发展，形成了以环境权为代表的第三代人权理论。环境权是指“环境法律关系的主体享有适宜健康和良好生活环境，以及合理利用资源的基本权利”[1]，作为新型权利，环境权的特点在于其享受主体是多元的，既包括全体社会公众，也包括作为社会公众个体的公民、社会组织，既包括当代人，也包括后代人。公民权利的发展促使服务行政的内容发生变化，从过去注重具体、微观的实物、设施的给付向提供适宜人类生活的环境这种相对抽象和宏观的内容转变。
2、环境的特点决定了环境只能作为行政公产，由政府提供。
环境在不同学科中有不同含义，本文所指的环境是指环境保护法学和环境科学中所指的环境，是指“以人类为中心，围绕着人类的生产或生活产生直接或间接影响的物质的自然环境”[2]。环境要素包括大气、水、海洋、土地、矿藏、树林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等，环境是这些要素所组成的整体综合系统，它是人类生存发展的基础，也是人类开发利用的对象。与法律上所保护的其他客体相比，环境具有开放性、非稀缺性，因此在很长一段时间里，环境被认为是共有的，人人可以加以利用和开发。环境保护是在人类社会发展到一定程度，随着科技的发展，人类改造利用自然的程度超过了自然的承受力，引起了一系列环境变化，威胁到人类自身生存的背景下才被提出来的，而环境保护必然涉及与经济利益的矛盾，特别是短期内可见的经济利益的让步。以往人类开发利用自然环境的一个最大特点，就是个体追求利益的最大化而忽视整体社会利益，但是当环境保护被提上日程，必然涉及利益的权衡和舍弃，而无论从那种角度来讲，作为社会个体都不会主动放弃经济利益而选择保护环境。这符合经济学的观点，即在经济领域，支配人们行为的是市场价值规律，除非借助外部的强制力，否则人们不会在主观上考虑自己的行为对社会利益的影响。政治学领域的公共选择理论同样认为人主要是自私的动物，人不太关心是否会损害别人，但是人人都想为自己牟利，即使损害他人和和会利益也在所不惜，只要这种行为不会导致他人、社会或国家的有效报复[3]。
