论法国公法中地方公共团体的概念
王建学
【摘要】准确理解地方公共团体的概念是认识法国地方制度的前提和基础。以法国现行
宪法的措辞为根据，结合
宪法委员会、最高行政法院等之解释以及法国公法之学说，分析地方公共团体的概念，及其与地方团体和行政区域之区别。在此基础上，针对地方公共团体及相关概念的中文翻译提供了更准确的见解。
【关键词】法国公法；地方公共团体；地方团体；行政区域
【全文】
现行的法兰西1958年宪法（2008年7月21日最近一次修正）第十二章有关“地方公共团体（collectivité territoriale，以下简称为‘CT’）”的规定，构成了法国地方制度的基本框架。在法国宪法与行政法中，地方公共团体被认为是一个极为基础和重要的概念，它是理解法国特色的地方制度的关键。然而，在法国公法领域中，还存在着一些相似的概念——“地方团体（collectivité locale，以下简称为‘CL’）”和“行政区域（circonscription administrative，以下简称为‘CA’）”，这些概念常常与地方公共团体存在相互混淆的“暧昧”关系，法国的公法学说对此也存在特定的争论。对于那些域外的法国公法研究者而言，在这些基本概念理解上的偏差常常使对法国地方制度的理解相差甚远。在这个意义上，所谓“失之毫厘，谬以千里”，可以十分形象地描述概念理解准确性对制度认识正确性的决定性影响。本文以考察法国公法中的地方公共团体的概念为目标，以便为正确理解法国的地方制度提供一种基础性的知识。
一、1958年宪法中的“地方公共团体”及相关概念
在法国1958年宪法中，“地方公共团体”一词最早出现在第十一章，并被作为该章的标题。该章的首条（第72条）分三款规定了地方公共团体概念的基本内容，主要是：“（1）共和国的地方公共团体是市镇、省及海外领地，所有其它地方公共团体经由法律设立之。（2）地方公共团体由民选议会依据法律规定实施自治。（3）在各省及各海外领地内，政府所派代表确保国家利益、行政监督与法律之遵守。”
该条第1款是列举地方公共团体的种类和外延，而不是对其概念内涵的定义，后半句授权议会以法律来设立“其他的地方公共团体”，据此，法国议会曾以法律设立了“大区”作为一种新类型的地方公共团体，从而使法国形成了依次为市镇、省、大区等的地方公共团体体系。在2003年修宪时，大区则直接被宪法典所确认，从而获得了宪法效力。
第2款规定的是地方公共团体的自治地位及自治机关，它确立了法国地方自治制度的宪法基础，但也由于包含“依照法律规定”的措辞，使地方公共团体的自治活动受到议会法律的限制。值得注意的是，本款规定的地方公共团体的自治机关仅仅明示为地方的“民选议会”。
第3款的规定较为特殊，需要稍加解释。虽然第2款将地方公共团体设立为自治单位，但这并不排斥国家的行政监督，而欲使之具有实效，就不能令其仅囿于巴黎，因此向地方派驻国家代表就成为必要。第3款的规定恰恰是为派驻于地方的政府代表提供了合宪性依据，也为其监督地方自治活动（行政监督）提供了合宪性依据。以此款的规定为依据，在行政组织法的实践中，国家向各地方公共团体（最初是省和海外领土）派驻了数量相当可观的国家机构，这些机构在特定的地理范围内代表国家实施国家行政、提供国家服务，并对地方公共团体的自治活动进行监督，由此还形成了法国行政法上另一个重要的法律地理概念——“行政区域”。本款规定在2003年修宪时有所变动，其中的“各省及各海外领地”被修改成了在“共和国的地方公共团体”内，因此，派驻地方的政府代表具有了普遍性。
尽管随着法国宪法的不断修改，最初的第十一章变成了现在的第十二章，地方自治也不断加强，但地方公共团体作为该章的一个基本概念并没有发生变化。那么，在法国宪法的其他部分，是否也出现过“地方公共团体”可以用于辅助地确定其含义，或者是否出现过其他类似的概念呢？除第十二章以外，宪法第24条有关议会的规定中也出现了“地方公共团体”，其中规定，“参议院议员间接选举产生，参议院应确保共和国的各地方公共团体的代表性。”这是第十二章以外唯一一次出现地方公共团体。
此外，宪法第五章出现了一个类似的概念——“地方团体”。第五章是规范议会与政府之关系的，其第34条在划分议会与政府的职权时规定，“下列事项之基本原则由法律订定之：……地方团体的自治行政、权限及财源；……。”易言之，议会法律确定基本原则，政府根据法律所确定的基本原则制定更为详细的条例或命令。“地方团体”仅在宪法中出现了这一次，其所指究竟为何，尤其是它与地方公共团体有何关系，宪法则留下了解释的空间。在2003年修宪时，修宪者刻意改变了第34条的措辞，将“locale”改为“territoriale”，[①]也就是在宪法上废止了地方团体的提法，而独采地方公共团体的概念。
