城管综合执法、公物警察权与服务型政府
曾祥华
【摘要】城管综合执法或曰相对集中行政处罚权制度暴露出种种缺陷，遭到广泛的质疑。这种制度本身违反了职权法定和法律保留原则，机构建置混乱、权限不清、缺乏监督。在实际操作中没有摆正弱势群体的生存权与秩序等价值之间的关系。公物警察权与相对集中行政处罚权有明显的差别，以公物警察权来论证相对集中行政处罚权的合法性及合理性缺乏说服力。城管综合执法贯彻服务型政府的理念需要保障人权、服务民生，以疏代堵，实行社区自治，遵循正当行政程序，厉行职能分离，加强民主监督。
【关键词】城管综合执法；相对集中行政处罚权；合法性；公物警察权；服务型政府
【全文】
人们通常用“城管”来表达相对集中行政处罚权，如今“城管”几乎成了一个贬义词，如何看待城管，它是否具有合法性和正当性，它与当下官方大力提倡的服务型政府是否相悖，确实存在诸多疑问，本文试图对此作出探讨。
一、城管综合执法的制度困境
2008年1月7日下午，天门市环卫局在湾坝村垃圾填理处倾倒垃圾，工作人员与村民发生冲突。17时20分左右，天门市水利建筑公司总经理魏文华与同事驾车经过事发地点，见发生冲突，便下车用手机摄像。城管工作人员制止其摄像，并强行收缴手机，对其进行殴打，魏在送往医院途中死亡。
2006年8月11日，北京市海淀区城市管理监察大队在中关村附近清理流动商贩无照经营的专项行动中，在对卖烤肠的无照商贩崔英杰的三轮车进行暂扣后，崔英杰当即逃脱，后从胡同中窜出掏出切烤肠用的刀子，一刀刺进了海淀城管大队副队长李志强的颈部，李志强在送往医院后，经抢救无效死亡。李志强成为北京城管公务执法中牺牲的第一人，北京市政府追封李志强为“革命烈士”称号。4月10日，被告人崔英杰被北京市第一中级人民法院判处死缓。
以上是两个关于城管的典型案例，其实城管的问题远非如此而已，城管执法引起了广泛矛盾冲突暴露了种种缺陷，据不完全统计，仅2006年，北京市城管队员遭遇暴力抗法76起，89人受伤。[1]据统计，2006年1～5月份，仅广州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件达320宗，222人受伤。[2]上海浦东部分城管队员开始装备钢铁头盔、防刺背心、防割手套和反光背心，三年内所有城管队员将人手一套。继北京、广州之后，上海是第三个“武装”城管的城市。[3]现实需要我们对城管综合执法或曰相对集中行政处罚权的制度进行反思。
相对集中行政处罚权制度的尝试首先发端于联合执法与综合执法的实践。北京市自1987年开始，率先从工商、公安等各行政执法部门和监察、法制等执法监督部门组建了“北京市人民政府联合执法检查队”，进行联合执法活动，查处各类违法行为。取得一定成效之后又组建了城管队伍。尽管联合执法并没有从根本上解决原有执法体制中所存在的各种问题，但是这种尝试不仅为确立和实施相对集中行政处罚权制度提供了实践的经验，而且也为1996年的《中华人民共和国行政处罚法》提供了立法上的实践素材。之后，地方各级人民政府纷纷效仿北京市向国务院请示，要求在本地区进行相对集中行政处罚权的试点。2000年国务院颁发了用以专门指导相对集中处罚权工作的意见，即《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号），从而使相对集中行政处罚权制度从联合执法和综合执法中脱颖而出，成为行政执法体制中一个正式的制度。到2002年，已经有北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经国务院批准开展了相对集中行政处罚权的试点工作。到2006年底，相对集中处罚和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、农业、矿山安全、水利、林业等领域，逐步使分散的执法力量得到整合，意图解决多头执法、重复执法、执法扰民的现象。[4]
