根据进城农民工的经济承受力，要促使进城农民工在城镇落户必须让农民工按建房最低成本价购买“农民工经济适用房”；但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给外来农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。之所以这么说，主要理由是：

　　（一）进城农民工大量地在城镇落户，城镇需新增大量的建房用地。

　　尽管吸纳外来人口较多的城镇现没有让外来人口露宿街头，但目前城镇外来人口的居住状况大多是数人甚至十几人合伙租住于一间，其人均住房面积大多不足5平方米，而且大多租住于市郊农村、镇中村农民那些简陋低矮狭小的附属用房中。若让进城农民工在其就业城镇落户，则势必要让他们享受当地城镇居民的住房保障政策，其人均住房面积就要达到18平方米以上。例如余姚市，如果让46.8万名外来人口（其中劳动力41.8万人）在余姚落户，其住房面积达到现余姚城镇居民住房保障标准下限的人均18平方米，若按迁入25万户计，则余姚市需要新建“农民工经济适用房”约1500万平方米，按建筑容积率1.5计，需要新增耕地转国有行政划拨用地15000亩。

　　（二）凡第二三产业较发达、就业容量较大的城镇，用地指标紧缺。

　　例如浙江省余姚市，根据国家、省和宁波市框定的土地利用总体规划，在2006—2020年规划编制期内，新增耕地转建设用地总量只65295亩，其中2006—2008年已经用去21842亩，2009—2020年的耕地转建设用地可审批额只剩下43453亩。按经济可持续发展要求，假设余姚市地区生产总值在2009年实现500亿元的基础上今后11年间年均增长10%，则2020年地区生产总值要比2009年净增926.56亿元，如果地区生产总值增加额主要依靠科技进步和提高存量建设用地利用率递增、但其中35%部分依赖于扩大企业规模增加企业用地增长，而且假定建设用地产出率为略高于2006年度全国54个国家级经济开发区工业用地平均产出率13亿元/平方公里的14亿元/平方公里，则余姚市在今后11年中需要新增企业用地34746亩。如此推算，今后11年间，余姚市内交通道路等基础设施建设、教文卫等社会事业发展用地、民生改善用地等方面的用地指标只剩下8707亩，已显得非常紧张。由于各地在近期实施的土地利用总规修编中都从严控制新增耕地转建设用地、从严控制农保率的减低，所以，余姚市在用地指标安排上难以解决大量外来人口转变成为本地户籍人口的案例，在第二三产业发展较快的城镇中具有广泛的代表性。

　　（三）东部沿海经济较发达的城镇，难以通过提高存量建设用地利用率而为大量外来人口落户建房腾地。