房屋征收：“法律”与“条例”之间的博弈
杨建顺
【全文】
在我国房屋拆迁领域，无论是在立法过程中还是在政策形成层面，一直都存在着理想与现实之间的抉择问题，存在着“依照法律规定”还是“依照条例规定”的博弈。
国务院于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》），明确地对合法行政作出阐释：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”这种阐释虽然对法律、法规和规章各自的规范事项没有作出进一步划分（也不宜由其进一步划分），但它毕竟体现了典型的侵益保留论立场，为推动法治政府建设的进程提供了重要的标尺。
2004年《宪法修正案》关于征收征用的规定，不仅与《实施纲要》的侵益保留论精神一脉相承，而且还进一步明确规定了法律保留论。进一步说，在立法政策层面，既然要将此领域的秩序建构划归由法律调整的事项，那么，就应当以相关法律的制定是否比较容易实现为其取舍判断的前提。
事实上，制定法律并非一朝一夕的事情，更何况是关于“征收或者征用”之类典型的侵益性行政活动的法律，更需要相当长时期的准备和酝酿。
经过8次审议终获通过并自2007年10月1日起施行的《物权法》，本应当成为前述法治理想所要求的“依照法律规定”之“法律”，众多媒体和有些学者也是这样理解并致力宣扬的。可惜的是，该法对于征收征用问题的处理却采取了迂回逃避的方式，基本上是将《宪法修正案》的上述规定拖用。仅这样规定当然无法使《物权法》成为征收征用领域中“依法律行政”之实效性规范，只能是立法资源的浪费。当然，该规定毕竟确认了“依照法律规定”的精神。
虽然《宪法修正案》和《物权法》皆强调了征收征用需要以“法律”的形式来确定相应的权限，完善必要的程序，并给予补偿，可是，制定征收征用法律需要满足人力、物力、财力、专业知识、实务经验乃至时间等方面的要求，这些都是目前全国人大及其常委会所不完全具备的。对于现实中的征收征用规范问题，只能采取从部分到整体、从个别到一般的顺序渐进模式，乃至以授权立法的形式逐步加以完备。
