当时有关房租的法律依据主要是民法和土地法中的条款。但这两部法律却存在两大难题，导致房租纠纷中的司法救济难以实现。一是按照民法典的规定，出租人可以依据第四百三十八条、第四百四十条、第四百四十三条第二项、第四百五十条等诉请迁让。“如果契约并无瑕疵，证据极其明确，法院虽明知迁让不易，但拘于法律，就不能为驳回之判决。纵使依同法第三百十八条之规定，准许缓期迁让，亦因拘于该条之意旨，其展缓之期间亦难过长。”[6]（p.105-106）这对保障承租人利益无疑是极为不利的。二是“土地法虽有种种规定，惜其适用条件太严，即须准备房屋继续六个月不及百分之一，故未易引用。”[7]（p.25）“我国土地法第一六一条至一七0条之房屋救济规定，为平时之法律。战时情形特殊，需要急迫，早已超过土地法规定之情形。”

　　因此，不少学者建议制定房屋租赁条例进行救济。其中以史尚宽先生的建议最为全面。首先，他主张尽速适用土地法的房屋救济条款：“就重庆而论，现虽尚无精确统计，然可推定其己合于土地法所定之条件。故市政府即应援用土地法，以限制房屋之租赁。盖房主之最可恶者，为抬高租金；如不达其目的，则下逐客之令。故关于租金定有标准，则房主无从抬其价；关于契约终止，定有限制，则房客得安其居。”其次，采纳一些“土地法所未规定，而见于外国立法例者”但“有采用之价值”的做法，“如房屋减少之防止，空屋之强制出租等。”[8]（p.6）

　　其后，著名法学家吴学义更详细的分析了当时的局势和法律上的难题，并提出了自己的立法建议。他指出，“一方被敌机炸毁之房屋，未乘材料工价较低时修复；他方近年四川等省空袭及警报甚少，前数年疏散下乡之住户机关学校，又纷纷迁回城区，致城市房屋益形缺乏，早已超过土地法第一六一条规定之情形，有找职容易找屋难之谚。因之，房租暴涨，纠纷迭起。”四川省的“成都市房屋甚多，炸毁甚少，本可敷用。惟因房主多为旧军阀政客官僚土著等有特殊势力者，高抬租价及押租，或不允出租。极少数有实力之房客，遂不得已自由行动。大多数之房客，益受其累。省市政府迭有制定单行办法之议，终以顾虑环境之困难与牵掣，迄未见诸实行，致各县城情形不若成都市之复杂不易应付者，亦受其影响，仍在徘徊观望中，迄未规定办法，以保护经济上弱者之房客，尤其流离避难之义民。”[4]（p.176）

　　1938年12月，迁到重庆的国民政府军事委员会委员长行营在民法和土地法的基础上，公布实行了适用于“非常时期”的重庆和“迁建区”房屋租赁的《重庆市房租评定委员会处理重庆市房屋租赁暂行办法》。1940年2月10日由行政院呈准国防最高委员会改称《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》。1944年又颁布了《重庆市战时房屋租赁补充办法》。其主要内容如下：

　　第一，首次详细规定了标准租金的具体标准。根据房屋建造的时间，如果房屋建造于民国二十六年（1937）终以前者，租金款目不得超过于民国二十六年（1937）原租金数百分之四十。房屋建造于民国二十七年（1938）以后、二十九年（1940）终以前者，租金数目不得超过于民国二十九年（1940）原租金百分之二十。房屋建造于民国三十年（1941）以后者，租金数目不得高于建筑物与土地之总价年利二分以上。

　　第二，继承了土地法关于约定租金和标准租金发生冲突时从低支付的处理原则，但同时又给私法自治留下了空间：“系双方同意者，不在此限”。这是对土地法一概否定的修正。

　　第三，首次明确了转租的租金标准，按原租金比例计算，不得超过百分之二十。这实际承认了二房东的合法地位。

　　第三，明确规定租金按月计算和支付，承租时预付租金一个月。出租人不得强迫一次收取一个月以上之租金。

　　第四，首次规定了租金的提存制度。即出租人如拒绝收受承租人依照租约按月付给之租金时，承租人得将租金依法提存之。这在一定程度上可以防止承租人因为出租人恶意拒收租金导致长期欠租而被迫退租的情形发生。

　　第五、更为详细的规定了出租人可以主动退租的要件。包括①承租人在住屋内有不法行为，危及社会秩序者；②承租人积欠租金数目除以担保现金作抵外，达两个月以上者；③承租人因重大过失，损坏房屋而不为相当之赔偿者；④承租人违法转租者；⑤出租人收回自用者（定期租赁仅限于期满情形）；⑦房屋必须改建且已领得建筑执照者；⑧奉市政府命令因公租用者。

　　第六，严格限制收回自用。因为收回自用是最为有力的退租理由（如对定期租赁，承租人如于期满前一个月通知依原租约条件继续承租，出租人不得拒绝，但如出租人收回自用则不能适用该条款），该办法对此做了严格的限制，以防止出租人的权力滥用、保护承租人利益。首先，租赁期满或租赁未定期限者，出租人如将房屋收回自用，须于三个月前通知承租人，并取得当地保甲长具结保证后，向该管警察分局声请许可。其次，凡供工厂、学校、医院使用之房屋，出租人如将房屋收回自用，须于一年前通知承租人，并依前项规定声请许可。再次，收回自用的房屋，出租人于一年内，不得将全部或一部出租于第三人。

　　因为战争时期房屋炸毁的情况频繁发生，该法还就修缮和续租等问题做了相应的一些规定；并减免私人建筑住宅的税收，以增加住宅供应，

　　这一法规成为各地及此后有关立法的蓝本。例如贵州省政府就“依据土地法第一六一条以下之房屋救济规定，制定单行法规”[4]（p.178），适用于省会贵阳市。

　　然而，虽然重庆市立法效果良好，但各地分别立法影响实施。“重庆市房屋租赁暂行办法，除依据土地法规定之内容，而定实施办法外，并参酌战时之非常情形与需要，为补充之规定。虽只二十二条，但甚切要而合实用，堪称为典型规定，以供各省市县之采用。惟各省市县一一制定单行办法，甚为烦琐，且不易普及一致。而房屋缺乏，纠纷迭起，急需救济及解决之办法，又为战时全国各地之一般情形。”在这种情况下，学者主张出台适用于全国的房屋租赁特别法，“由中央依土地法实施房屋救济之规定，制定统一的战时房屋租赁办法，以普遍适用于全国。”[4]（p.177）

　　1943年12月13日，国民政府在《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》的基础上，正式公布了《战时房屋租赁条例》二十四条。《战时房屋租赁条例》适用于全国，但限于战争期间，战事结束后六个月即失效。该条例继承此前的限制租金和退租等措施（关于租约的终止情形以及收回自住的条件、程序及违法的后果，基本沿袭前者的规定），但不再具体规定租金标准，而是区分不同情况，如果出租房屋建造于本条例公布以后者，其每年租金之最高额不得超过其建筑物价额百分之二十；出租房屋建造在本条例公布以前者，其标准租金由省或院辖市政府拟定报请内政部转请行政院核定之。还允许一定范围的上涨租金。如果租约所定期限在半年以上而该地经济情况显有变动，出租人得请求酌加租金，但不得超过原租金百分之三十。最大的变化是授权政府可以采取强制房主出租空闲房屋以及防止房屋减少两项措施。前者如检视空余房屋适于居住者得限期令房主出租、房主自住房屋超过其实际之需要者得令其将多余之房屋出租；后者如可供居住之房屋得禁止其拆毁、现供居住之房屋得禁止其改作他用，被炸毁或倾圯之房屋尚可修复者得令房主修复出租，被炸毁房屋如出租人无力或不为修复而承租人仍愿继续租用者，得由承租人代为修复，出租人不得无故拒绝。这为抗战后公布的新土地法和房屋租赁条例继承。