1929年，南京国民政府颁布了民法典债编。该法遵照私法社会化和社会本位的立法思想，规定了以保护承租人利益为目的的买卖不破租赁原则（第425条）和出租人对房屋适宜居住的担保责任（第424条）。前者已为我国1999年公布的合同法全面继承，因此这里就后者作主要介绍。民法典第424条（仿照德国民法第554条）规定：“租赁物为房屋或其他供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。”按照这一规定，出租人有保证出租房屋适于居住的义务。在市场条件下，出租人凭借自己的优势地位，极有可能出租不合卫生和建筑标准的房屋。这一规定可以比较有效的保护承租人的利益。正如民法典立法理由书所指出的：如果不做出这一规定，“则不特危及生命，抑且背于公秩良俗。故为保护承租人之利益计，仍得终止契约。”[10]当时的学者也认为，这一条是出于“重视居住安全及人身健康”的考虑，“有关人类之生命或卫生，于公益上不得不如此也。”。[11]这和现在所说的保护人权是相通的。[12]但总的来说，民法典还是遵循了私法自治的原则，注重私权保护，没有采纳当时在西方已经实行的限制租金和房东退租权等严厉限制私权的管制措施。

　　1930年，南京国民政府公布了“最富社会性的法典”[13]——土地法（法制史上称之为旧土地法，1946年土地法称为新土地法）。该法遵照孙中山住宅是民生四大需要之一和“平均地权”的思想，从最大限度的发挥土地效能和解决住宅问题、保障住房权出发，借鉴西方的法例，专门设置了“房屋救济”一节，规定在房荒期间（也仅限于房荒期间），[14]政府可以采取标准租金和限制退租两项措施，以保护承租人利益。其主要内容如下：

　　（1）标准租金。根据土地法的规定，政府建筑的市民住宅租金不得超过建筑用地和建筑费总价额年息的8%，私有房屋标准租金以不超过地价册所载土地及建筑物之估定价额年息12%为限（第163条）。原定租金超过标准租金者，承租人可以按照标准租金额支付；原定租金少于标准租金者，依照原定租额支付。出租人不得以任何名目加租。以现金为租赁之担保者，不得超过二个月租金之总额，其现金利息视为租金之一部。

　　（2）限制退租权（即限制出租人的终止契约权）。土地法第166条规定，除非发生下述情况，出租人不得收回房屋：①承租人积欠租金额，除担保现金抵偿外，达二个月以上；②承租人以房屋供违反法令之使用时；③承租人违反租赁契约；④房屋损害因承租人重大过失所致，而且承租人不为相当之赔偿。这是为了“防止出租人无故将房屋随时收回，特予承租人以相当保障。”[2]（p.96） 根据这一精神，“为防止出租人乘房屋缺乏时为不正当之要挟”，“予承租人以相当保障”，土地法第167条还规定，“在房屋标准租金施行期间，定期租赁契约终止后，承租人可以依照原契约条件继续租赁。” [2]（p.96）

　　上述规定多方面突破、修正或补充了民法的规定。第一，根据民法的规定，房屋租金的数额属于私法自治的范围，政府不得限定，但土地法实行标准租金制度。第二，关于押金。民间普遍存在，但民法上没有承认。土地法明确规定，押金额不得超过二个月租金之总额。这可以防止出租人索取过多的押金。第三，关于拖欠租金。民法第440条规定，如果承租人不能按时交付的租金总额达到“两期之租额”，出租人可以终止契约。土地法不但明确了“两期”的内涵为两个月，并将保证金计算进来，实际上可能延长到四个月以上。第四，关于承租人以房屋供违反法令之使用时可以终止契约。民法没有这一规定，虽然按照民法总则有关行使权利遵守诚实信用原则的规定，应该可以作此解释。但究不如土地法将其明确为好。第五，土地法施行法（1935年3月通过）第35条还规定，“出租人因重新建筑，得不受土地法第一百六十六条规定之限制，收回房屋。”这也是民法没有的规定。也许正是在这个意义上，土地法的起草人吴尚鹰才乐观的认为，“苟有奉公守法之市政府，能以市民公益为前提，负责办理，则近代都市中常见之房屋缺乏问题，可有相当之解决。”[2]（p.35）

　　但与当时西方的立法比较，土地法对房屋租赁问题的干预明显是有所保留的，一是没有授权政府在发生屋荒的时候采用强制空屋出租、防止住宅减少等比较极端的限制私权的措施，二是标准租金仅限于房荒时期适用。对后者，当时就有学者提出异议，认为应将房屋救济的范围放宽到和平时期，“本节只限于房屋缺乏时为消极的救济，而不在平时对于房屋租用制的弊害，加以积极的预防，这不能不说是土地法上一个缺憾。”[3]（p.153）

　　在这个时期，杭州、北平等市也制定并实施了一些比较重要的房租管制法规。[15]二者都对房东退租和涨租的条件做了更为明确的限制，杭州市的规定且非常完善，不但详细规定了退租的情形，还分别规定了各种退租情形下的附随义务，[16]但二者均没有限制租金标准的规定。如杭州市在规定所有押租小组挖费小费等名义一律禁止、房东在约期内“绝对不能”要求加租外，也明确规定房客同样“绝对不能”要求减租。

　　由此我们可以看出，1929年——1936年的房屋立法，主要是针对大城市出现的房荒问题而出台的，具有明显的临时性和过渡性的色彩。吴尚鹰就曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”[2]（p.34-35）虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。

　　（二）以战争为背景的全面房租管制时期（1937—1943）

　　抗战的爆发，不但加剧了房荒，更暴露了此前公布的民法和土地法的重大缺陷，迫切需要订立新的法规，以完成房屋救济的需要。当时日寇的轰炸毁坏了大量的房屋，房屋数量大为减少。而大批难民由战区及战区附近移向后方，亟待收容。虽然国民政府发布了《战时迁移妇孺办法》，要求各地广泛利用庙宇、祠堂及公共房舍或私人余屋等，为收容场所；[17]行政院也颁布了《内地房荒救济办法》（1938年10月公布），规定“在房屋不敷供应之地方，由政府建筑公营住宅，奖助人民建筑私营住宅，救济房荒”，[18]但新房建筑需要时间，而且难民为数太多，房屋供不应求，后方各大都市纷纷出现房荒，“不独重庆市及各省省会所在地大闹房荒，各商埠及一二等县城亦甚拥挤。”[4]（p.176）其直接后果就是房租高涨，房东借机退租以牟取暴利，广大难民的居住问题处于岌岌可危的状态。在1941年召开的第三次全国内政会议上，有官员指出，“房屋因空袭摧毁者日渐减少，地主居奇租金日高，”建议“确定租赁关系，制定房屋租赁办法，通令各地严格执行。”[5]（p.170）这迫使政府改变了对干预住宅问题的态度和立场，将解决房荒问题的重点转向了全面的房租管制。