在我国，1994年十四届三中全会明确了我国经济体制改革的目标要求和行动规划后，基于将政策性金融业务和商业性金融业务分离开来的考虑，相继设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行[3]，以弥补商业银行的不足，从而更好的实现政府的经济发展战略目标。

　　从政策性银行产生和发展的历史中，我们发现，政策性银行的理论支撑实际上是“凯恩斯主义”的宏观经济理论——即仅仅依靠市场力量将无法避免自由竞争的缺陷给宏观经济造成的伤害，我们需要国家宏观调控，才能克服纯粹自由市场的弊端，实现经济的健康发展，并藉此保障人类的长期福利——政策性银行就是国家宏观调控的重要工具之一。因此，作为金融机构，政策性银行需要尊重经济规律，尊重市场自身的力量和作用；而作为政府经济政策的实现手段，政策性银行又需要以国家宏观经济战略为根本出发点，弥补市场力量与民间资本的不足。换句话说，政策性银行既需要充分保障和发挥人们意思自治的理性市场力量，又需要能够以社会整体经济利益为本旨，营造健康的市场环境和可持续的经济发展态势。

　　2、政策性银行的特征

　　从各国的现有经验出发，一般认为，政策性银行具有下列特征：

　　（1）依法设立的法人

　　政策性银行一般需要根据专门的法律而设立，例如依据《德国复兴开发银行法》设立的德国复兴信贷银行、根据《日本开发银行法》设立的日本开发银行等。这里，之所以强调政策性银行要依法设立，主要是考虑到，政策性银行因其政策性经营活动而产生的经济关系，兼具财产价值因素和组织管理因素，将传统的公权力意志的影响渗透进传统的私法自治领域，也就是说，政策性银行会因为社会公共利益的需要对私利益造成必要的、基于人类社会全局利益和长远目标的一种挤压和抑制，那么，由法律决定政策性银行的设立并由法律加以规制，既要确保政策目标的实现，也要防止对私利益被过度侵占，从而实现各方利益的协调平衡，就显得很有必要了。但是，在我国，直到三家政策性银行已经成立并开展业务达14年之久的今天，国家仍没有出台专门的法律对政策性银行加以规制。笔者认为，这种专门法律规范的缺乏，无疑是一种不正常的现象，但是，这一弊端之所以长期得不到纠正，其问题核心在于，学界对于政策性银行的法律地位尚不能达成一个精细而准确的共识。

　　虽然如此，必须承认，政策性银行还是一类独立的法人，只不过既不同于传统的“私法人”，也不同于传统的“公法人”，而是一种“特殊企业”形式的新的法人类型。这在下文关于我国政策性银行的法律地位的论述部分，笔者还将予以详细阐释。

　　（2）政策性

　　政策性银行之所以能够产生和存在，最根本的是缘于国家对社会经济的主动参与和调控，其意义在于及时应对经济生活的变化，以趋利避害，促使经济快速而平稳的发展，并提高国家的综合国力。而这些诉求，在外观上，就表现为国家经济政策和国家整体发展战略的政策性要求，因此，政策性银行具有显着的政策性特征。