（二）注重运用市场的力量
在具体措施上，无论是土地法、行政立法和地方立法，都很重视用经济的手段，来引导民间资本和私人力量解决住宅问题。特别是上海市。除了前述措施以外，上海市1947年冬令救济委员会还曾推行房屋义卖计划及房屋义卖券发行办法，以救济难民，解决房荒。[44]此可谓利用市场力量之大成。当时曾有学者专门从土地政策和住宅政策的角度讨论这一办法的意义。[45]这固然有当时政府财力非常薄弱、必须借助私人力量的因素，但政府包办的方式从来不能彻底解决住宅问题。而且政府要对住宅保障承担责任并不是说政府要为所有人提供住宅，或者政府要主导所有住宅建设，而不需要房地产市场发挥作用。而且，当时的立法很重视对私人建筑房屋的监管（如上海市对受资助建筑的平民住宅出卖或改变用途的限制和处罚），并通过更为优惠的经济措施来引导私人力量投资于平民住宅的建设，如对平民住宅和普通房屋比例的规定、豁免平民住宅的全部税捐等。这充分体现了立法者善于利用市场力量实现住宅保障的眼光和魄力。因为战争等原因，民国住宅立法未能尽数实施，难以判断其实际效果。但考诸二战后其他国家住宅保障的经验，上述思路无疑是正确的。
（三）与土地问题一揽子解决
与当时西方国家的住宅法大多独成体系不同，南京国民政府是将住宅问题放在土地使用的框架下来处理的。在旧土地法里且定名为“房屋救济”。对此曾有一个学理上的解释：
“房屋为土地的定着物，人民直接使用房屋，就是间接使用土地，故房屋使用问题亦应属于市地使用问题范围之内。”“市民住宅的问题，尤为市地使用中一个最重要的问题，有财力的人可以购买基地或租地自建住宅，财力不足的人只能租住房屋，更贫穷的人则并租住房屋也感着种种困难。故房屋使用问题，乃一变而为房屋救济问题，这是本节定名为房屋救济的理由。”[46]
从理论上来说，这一法律体系上的安排是比较科学的。住宅问题的产生很大程度上根源于土地价格的日益上涨和人口的增多。只有解决好土地问题，才能解决好住宅问题。这也是当时中国土地问题十分严重而住宅问题还不突出的现状的反映。但同时，这也是对住宅问题简单化的一个表现，没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同。因而有关规定也比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定房屋租赁条例。[47]这固然是特殊情况下的应急措施，但也说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。但土地问题的优先解决（如给住宅用地特别是廉租房和经济适用房用地以更多的优惠）仍是应该强调的。
【作者简介】
张群，中国社会科学院法学研究所图书馆副馆长，法学博士。
【注释】 See David Hughes and Stuart Lowe， Social housing： law and policy， Butterworths，1995，p.4.
《道路水利及土木行政》，泰东图书局1925年版，第101、104页；菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第257页以下；孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第269页；史尚宽：“住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志”，复刊第一卷第十二号，1938年10月出版，第56页。
“大上海都市计划图草案报告书”，载《市政评论》第九卷第二、三期，1947年3月1日出版，第32页。
转引自：“广州近年地价房租飞涨不已”，载《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。
《青岛市政府行政纪要》第三编社会，青岛市政府秘书处1933年编印，第42页。
《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。
“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。
方逖生：“论广州市的市政”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第27页。
《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》，法学所图书馆藏。
“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第三卷第一期，1952年。
“南昌示范市之建设”，载《市政评论》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40页。
李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第14页
吴尚鹰：《土地问题与土地法》，商务印书馆1935年版。.
孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第256页。
西方国家设有住宅视察员，负责此类工作。见菲里波维：《收入及恤贫政策》，马君武译，上海中华书局1925年版，第265页。
本文考察以积极保障为主，房租管制（包括规定标准租金、强制空屋出租等内容）等消极措施不多赘述。下同。
刘燕谷：《社会救济法之商榷》，载《中华法学杂志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24页。关于该法立法精神的解说，参见洪兰友：《社会救济法的立法精神》，载《中华法学杂志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2页。
参见史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第195页。
孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第260页。
《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。
《西德的“房荒”问题》，载《国外住宅问题和房产管理》，北京市房地产管理局调查研究室1981年12月编印，第94页。
《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
1943年国民政府颁布了适用于全国的《房捐条例》，规定凡没有依照土地法征收土地改良物税的市县政府所在地，以及其他商务繁盛地，住民聚居在三百户以上的，其房屋均应征收房捐。
孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第266至271页；史尚宽：《土地法原论》，台湾正中书局1975年版，第193页。
孟普庆：《中国土地法论》，南京市救济院1933年印刷，第271页。
《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
见《各收复区城市房屋修建方针》，载《善救准则》，善后救济总署江西分署1946年编印。
地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第五期， 1948年年6月1日出版，第27页。
笔者未能在国民政府公报和有关文献上找到正式公布的条文或消息。
《上海市市政法规汇编三集》社会类，第187页以下，1929年版。上海特别市工务局曾于1927年提出实行奖励市民筑屋政策，并经第33次市政会议通过，但似未颁布。呈文见《市行政法》公文，民国法政学会1927年编辑出版，第50页。
上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第631页。
抗战中曾有类似的意见：“改良贫民窟应同时择地建造贫民房屋。”见《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第171页，法学所图书馆藏。
上海市政府编印：《上海市政府法规汇编》（1945年9月至1947年12月），第633页。
地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16页。
《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中国社科院法学所图书馆藏。
《迪化市政府工作计划》民国三十六年度，地政第42项“土地使用限制及房屋救济”，法学所图书馆藏。
《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第35页。
《青岛市政府行政纪要》第五编工务，青岛市政府秘书处1933年编印，第36页。
《第三次全国内政会议报告书》，1941年12月，第170页，法学所图书馆藏。
《光复后一年之北平》，1946年10月版，第112页，法学所图书馆藏。
《北平市参议会第一届第一次会议会刊》，1947年12月版，第41页，法学所图书馆藏。
杨与龄：《房屋之买卖委建合建或承揽》，台北：中正书局1984年版，第9页。
原文见地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第三期，1948年4月1日出版，第40页
李国桓：《从土地政策的立场论上海市冬令救济房屋义卖》，载地政部地政研究委员会编：《地政通讯》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第13页。据上海社科院出版社1998年版《上海住宅建设志》（第六篇旧有住宅，第六章平民村，第三节义卖房屋）的资料，该项住宅救济计划于1948年4月全部竣工。
朱章宝：《土地法理论与诠解》，商务印书馆1936版，第151页。
有关分析见史尚宽：《住宅问题与目前屋荒之救济》，载《中华法学杂志》复刊第一卷第十一号，1938年9月出版。
