2．关于救济措施。新旧土地法均规定，如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的1%则为房荒，新土地法没有明确），则政府要采取救济措施。但是，和当时国外的做法相比，民国土地法的救济措施有所不同。当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。[16]但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款，二是建筑市民住宅（第162条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项。与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制度，存在许多缺憾，整体来说趋于保守。这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的。反之，如果房荒情况急剧恶化，远远超出预料的程度，或者国家经济发展、财政力量大为充足，则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后，上述规定都被行政立法和地方立法所突破。

　　（二）政府建筑公营住宅制度

　　公营住宅又称市民住宅、平民住宅，是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房。旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民，其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法（1943年）第34条也规定，“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”[17]新土地法没有这一条款。根据第94条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款中。后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条即规定，该条例第一条所指地区内各该管政府，应依土地法第九十四条及第九十五条之规定，建筑人民住宅。则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅。这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步。

　　由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此，西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国1924年就规定，中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。[18]新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定。有学者在1933年就指出：“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之，恐亦难能办到。依著者之意见，可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足，尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也。”[19]这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。

　　抗战爆发后，国民政府行政院于1938年颁布了《内地房荒救济办法》。在公营住宅制度方面有了很大的进步，在多个方面（如中央政府给予经费资助）突破了旧土地法的规定。首先，明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理，其建筑计划应呈请省主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地拨充之，如无适当之公有土地时，得依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付，经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次，规定了公营住宅的环境和质量要求。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区。其建筑设计和质量必须符合下列条件：①空地面积不得少于全部基地百分之三十；②结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要；③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料；④外墙及主要分间墙应用防火材料构造；⑤应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之。其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。

　　当时的重庆国民政府根据这一法令，在离市区较远、地价比较低的地带，借助中国农民银行等四大银行贷款营建，按照投资计算，重庆三百万元，成都二百万元，贵阳一百万元。这个力度是前所未有的。但是，相对当时的难民数量，仍旧“求过于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以应急需。”[20]而且，当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅。但该办法只是笼统规定公营住宅，没有做进一步的区别。在1941年召开的第三次全国内政会议上，曾有官员建议，“应分普通住宅与平民住宅两种，建造平民住宅之数量，不得少于普通住宅数量之三倍”。 [21]这是很高明的一个思路。正如德国学者所指出的，所谓的住宅缺乏，并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”。[22]但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定不同的政策，以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。