在矛盾的焦点上砍一刀
评金国坤《行政权限冲突解决机制研究》
朱卫国
【全文】
读罢金国坤教授的《行政权限冲突解决机制研究》，我想起了彭真同志那句朴素的话：“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。”
法治是保持权力和权利必要结合和微妙平衡的事业。严复曾将西方法治精髓总结为“一言述之，群己权界。”群权即公权力；己权即私权利。只有权力与权利以及不同权力之间和不同权利之间泾渭分明，社会才能有令人满意的秩序、安全、自由和繁荣。中国传统的治道同样强调这种廓清权界的努力，孟子所谓“仁政始自泾界”就是这样的智慧。
新中国建国六十多年，经济取得了举世瞩目的成就，而廓清群己权界，却仍是社会主义法治面临的困境和努力的方向。在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾突显叠加的今天，利益和权界的调整日益成为体制、机制建设的重点和难点，在管理体制的协调方面，我们正花费越来越多的时间、精力和资源。管理体制直接涉及政府与社会的关系结构，但其重点和主要矛盾，还是表现在权力(以及与之相伴的资源）在不同部门之间的配置和分配。立法，尤其是行政管理立法，越来越成为相关职能部门的博弈，越来越需要编制部门、政法委以及更高级别领导的协调和定调拍板。即便有明确的“三定方案”，即便“大家都是共产党员”，在部门职责权限方面，仍然是不依不饶、据理力争甚至依法打架。部门分散主义成为比地方保护主义更突出和更棘手的体制问题。“在矛盾的焦点上砍一刀”比以往需要更多的智慧、勇气、权力和艰辛。
二
中国的法治实践表明，立法环节上的一刀，尽管功不可没，但并没有能够解决政府职能部门职责交叉和权限冲突的问题。 “九龙治水”、“八仙上网、“七剑管猪” 等咄咄怪事层出不穷，为舆论和百姓诟病。行政权限的冲突,越来越体现出表现公开化、范围普遍化、形式多样化、内容法制化、原因利益化、危害社会化的特点，权限冲突影响着行政运作的效率，败坏着法治的权威和政府的公信力，损害着公民社会的生态和公民法人的合法权益。为解决政府职能部门间职责交叉、政出多门等问题，国务院和各地政府进行了不断的尝试，从城管综合执法的推行到北京“崇文模式”在“2010城市管理经验交流会”上走红，从国家能源领导小组到国家能源委员会的成立，从《食品卫生法》被《食品安全法》所取代到食品安全委员会的组成，从大部门制改革到探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制等等。所有这些探索，均在进行机构的重组和职能的调整，着力消灭冲突产生的落差和张力。但是我们看到，这些努力的结果并不尽如人意，希望通过大部制改革一劳永逸地解决职能交叉重叠问题的实践尘埃尚未落定，便再度淹没在政出多门和部门矛盾的纠缠中，大部制不但在解决问题方面作用有限的，而且“给后大部制时代”部门内外的协调增加了新的问题和难度。
