为建立分权制衡的预算管理体制，我们认为，有必要设置直接向国务院负责的独立的预算编制机构，实现预算编制权与执行权的分离。与此同时，为了实现预算编制的民主、科学，可以考虑将该预算编制机构确定为预算编制委员会，由财政、发改委等政府部门以及专家学者共同组成。唯此，预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。［15］3
（三）建立临时预算制度
为解决我国预算编制因采取历年制而出现“法律空档”，不少学者建议采用跨年制。我们认为，如果采取跨年制，将会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本也会因此大幅度增加。故跨年制不符合我国实际。相反，我国应该适当借鉴部分西方国家的实践经验，编制“临时预算”来作为正式预算通过的代“政府预算”。“临时预算”也是由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右（即每年的10月份前后）提交给各级人大常委会审议直至通过，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行，用以规范和监督政府在“空档期”的财政收支行为，待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”便自动失效。[16]28在日本，如果进入新预算年度（日本财政年度为4月1日至次年3月31日）后，预算仍未获国会批准，则要编制临时预算提交国会审批，方可开支。[17] 53
（四）建立社会公众参与的民主预算审查制度
预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。[18]45而充分发挥社会公众在预算审查中的作用，不仅是民主财政的要求，也是实现预算科学性之现实需要。如巴西、阿根廷、秘鲁等相继建立了参与式预算制度。秘鲁还制订了《国家参与式预算法》。在我国，一些地方也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至 9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。［19］可以说，参与式预算唤醒了百姓的民主意识和参与意识，为民意的充分表达提供了平台。但基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践且做法不尽相同，因此，在修改《预算法》时，有必要将公众参与原则写进该法，并就参与式预算加以明确规定。与此同时，改变过去将预算草案当作“保密文件”的做法，相反，应当通过媒体依法将预算草案向社会公开，主动征求社会各界的意见。
（五）建立预算实质审查制度
为实现对预算的实质审查，建议：一是在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。细化预算是人大对预算进行实质审查的前提和基础。二是鉴于延长人大预算审查时间不太现实，建议扩大初审的主体，赋予人大有关专门机构提前介入对预算草案的初步审查权。三是赋予人大以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。赋予人大以预算案修正权，则可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是建立单向表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难——若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。[20]15鉴此，建立预算单向表决制度就显得尤为必要。五是建立预算听证制度。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。[21]14在我国，不少地方先后推行了预算听证的做法，但大多是由政府财政部门组织。值得一提的是，2008年12月9日下午，上海市闵行区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，针对2009年闵行区财政预算中的项目听取人大代表和社会公众的意见。这次预算听证会采取人大主导并面向全社会公开的形式，在国内首开先河。六是建立预算审批程序中的辩论制度。因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民的意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。[22] 454
