就预算权的内涵而言，其包括预算编制权、审批权、执行权和监督权。虽然预算权并不等同于行政权，但鉴于政府享有编制和执行预算等实质性的权力，故预算法的首要理念就是通过预算实现对政府财政收支权的有效控制，亦即预算控权。第一，从预算的产生来看，预算的过程实际上是一个控制政府财政收支权的过程。近现代政府预算制度最早产生于英国，英国政府预算制度的创建最初是始于征税权的易手。1215年，英王约翰被迫签署了《大宪章》。在《大宪章》中，首次以法律形式确立了“非赞同毋纳税”原则，剥夺了英王的部分税收权。14世纪初，英国新兴资产阶级、城市市民和广大农民起来反对封建君主横征暴敛，要求对国王的课税权进行一定限制。此后，新兴资产阶级力量进—步壮大，他们通过议会审查国家的财政收支，要求政府各项收支必须事先做计划，经议会审查通过，才能执行。1640年资产阶级革命后，英国的财政权已受到议会的完全控制。到1688年，英国资产阶级议会还进一步规定皇室年俸由议会决定，国王的私人支出与政府的财政支出要区别开来，不得混淆。l689年通过的《权利法案》重申，不经议会批推王室政府不得强迫任何人纳税或作其他缴纳；还规定了征税收入和使用预算支出都必须经过议会批难，并采用按年分配收支，在年前做出收支计划。英国的预算制度，从公元14世纪出现新兴资产阶级后，经过几百年的时间，到18世纪，才发展成为典型的资本主义政府预算。［3］6－7到了现代，预算已经成为社会公众约束和监督政府财政活动的有效手段。第二，按照社会契约理论，国家是公民达成契约的结果。预算实际上是国民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。从这个角度来说，预算权决不是公权机关的权力，相反却是人民之权利。而人民为了防止公权机关滥用预算权，自然有权依法对政府财政收支行为进行有效控制和监督。
法治国家保障民主、防止国家权力不被滥用的首要考虑就是能够对国家权力实施有效控制。在一个民主和法治的国家，只有当以控权为本质特征的宪法能够被忠实遵守的时候，人民的基本权利才能够得到有效保障，社会经济才能得到繁荣和发展。现代民主宪政和法治国家的本质精神和最主要的功能，就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展。这一功能首先是通过宪法确立并得到宪法保障的。［4］13但宪法作为一国根本大法，不可能对公权力的控制一一加以明确规定，相反只能通过在宪法之下的其他法律规范来实现。而预算法则是控制政府财政权的行之有效的手段之一。古往今来，任何政权都必须掌握应有的财力，而不管主权者是通过非经济手段从社会取得，还是依靠自己雄厚的私产收入。一旦财政陷入困境，政权也就陷入危机之中。如果不能尽快克服财政困境，那离政权的覆亡也就不远了。反之，控制了财政收入与支出，也就控制了政府的命脉，从而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。西欧社会的市场化历程就充分地证明了这点。西方社会就是通过将政府财政纳入法律的有效约束之下，才确保了政府行为的法治化。［5］14
