“开门立法”演进之我见

沈岿

【全文】
　　

　　担任教职十余年以来，大大小小的政府立法座谈会、论证会、听证会，经历了许多。上世纪90年代末期初涉此项活动时，能感到听取专家和公众意见，是政府立法中早已广为采取的方法，实际已形成“制度惯例”。

　　只是，“制度惯例”有其缺陷。第一，既然是惯例而非法定义务，那么，听与不听，皆可取决于决策者；第二，囿于当时的观念和传媒技术，意见更多是在“关了门”的圆桌或长桌会议上提出的，公众知之甚少；第三，“听”了意见后，取与不取，也是由决策者断之，无需明示理由。

　　2000年，立法法首次以法律规定，明确政府在制定行政法规、规章时，当以座谈会、论证会、听证会等形式，“广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。2001年，国务院同时出台了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，对听取意见进行了更为详细的规定：政府立法在起草、审查阶段；涉及重大、疑难问题的；直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，要以一定形式征求意见。并要求起草者送审政府立法时，提交送审说明和其他相关材料，包括对征求和处理意见情况的说明。

　　由此，惯例转为明文，听取意见的法定义务形成。自那以后，政府立法听取意见的事例，也越来越多地为公众所知晓。不过，征求和处理意见情况的说明，仍然只是作为内部送审的程序义务，并未要求对外公开。

　　2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（简称《纲要》）的颁布，又推动“开门立法”的进一步改革，寻求在三方面突破：

　　一是扩大“开门立法”范围，上至法律的起草，下至规范性文件的起草，一并纳入。涉及部门管理的许多法律，在最初起草阶段，往往由国务院相关部门牵头，故而，在法律起草阶段即引入公众参与，可期盼藉此给“部门立法”的偏向以一定矫正。此外，政府制定的大量规范性文件，实际上也对个人或组织的权利义务产生这样或那样的影响，将其纳入“开门立法”极其必要。二是更加注重专家意见，要求建立健全专家咨询论证制度。三是建立对听取和采纳意见情况的说明制度。将其理解为向社会公开的说明制度，更符合本义。