其次，要加快进行户籍制度改革，为不同区域内公民的合理流动减少和消除不必要的障碍，从而创设更多的有利条件，使地方民众在某一地方政府不能有效且充足地提供公共产品却大肆举债的情况下，有机会“用脚投票”，离开该地区。
再次，要依照《信息公开法》的要求，加大地方公债发行的信息公开力度，保障相关投资主体在透明公开的情况下进行地方公债的投资和交易。这不但有利于确保各类债券权利人的合法权益，而且可以逐步树立地方公债制度自身的权威性和公信力。只有这样，地方公债才“可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标，而这种市场的监督在某种程度上又可以自然促进地方政府之间的竞争和政府服务理念的创新。”[18]
最后，扩大公共参与的渠道和途径，让公众不但可以参与到地方公债的发行和市场交易环节，而且还可以就一个地方能否发行、发行多大规模债务展开充分的讨论。2009地方公债的发行审批制度依然没有走出行政内部决策和监控的“怪圈”，既容易产生权利与义务的纠纷，也不能有效地避免决策的失误和遏制腐败的蔓延。
另外，试图依靠地方公债建构合理央地财政关系是不现实的，下一阶段还着力解决当前中央与地方“财权与事权”不对称问题，并对分税制进行更加合理的设计，从而实现地府财政收入与地方公务大致均衡。需要说明的是，我们并不认为地方政府有多少公务就可以直接获得对应的税收，因为这并不利于国家的团结、统一和稳定。实际上地方财政收入与地方公务之间的平衡完全可以通过建立完善、公平和透明的财政转移支付制度来实现。
四、结语
我国在社会转型过程中，无论是经济发展，还是宪政建设，都遇到了人类历史上很多前所未有的难题，这些问题的解决既需要通过参考、借鉴前人和他人的经验与智慧，更依赖于当代中国人的聪明与智慧、勇气与担当。因此，未来我国地方公债制度的改革应当在总结中外成功经验的基础之上，通过不断探索和试错来实现制度的逐步完善，进而推动宪政制度的建设和发展。好在宪政是一个具有历时性的多元利益主体的博弈过程，未来依然充满希望。
【作者简介】
苗连营（1965—），男，汉族，河南延津人，郑州大学法学院教授，博士生导师；程雪阳（1984—），男，汉族，山西稷山人，郑州大学与荷兰格罗宁根大学（the University of Groningen）联合培养
宪法与行政法专业2008级博士研究生。
【注释】本文为国家社科基金项目“构建社会主义和谐社会中的宪政建设研究”（立项号:06BFX014）、郑州大学2009年研究生教育支持基金项目“税制改革的立宪主义研究”的阶段性成果。
参见苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第4期。
2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》；次日，财政部下发了《2009 年地方政府债券预算管理办法》。在此后的4月到9月，财政部用了5个月的时间实现了为全国共计35 个省、市、自治区筹资2000 亿元的目标。秦媛娜：《2000 亿地方债发行今日收官》，上海证券报，2009 年9月4日（第A04 版）
加里.沃塞曼：《美国政治基础》，陆震纶译，北京：中国社会科学出版社1994年版，第15页。
苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》，2006年第1期。
将宪政理解为一种“历时性的动态过程”是受到了苏力教授研究方法的影响。他曾经提出，转型时期的中国宪政研究不应当以常规状态社会（或宪政社会）的社会根本架构和权力配置为起点，而应当将宪政看做是一个过程，重要的是将宪政理论看作是对现实强有力的解释和规范，而非对经典文本的诠释。苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，北京：法律出版社2004年版，第78-80页。需要说明的是，这一框架同样可以用来分析其他国家的宪政问题。比如在宪政制度已经建立的西欧，法国人依然忙于调整总统与议会以及总理之间的权力关系，而在荷兰、比利时、卢森堡这些依然保留君主的国家，君主的存废、权力以及其与议会、政府的关系也都在不断地被讨论，并不时进行调整。
这种现象的出现主要是因为在计划经济体制下，实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。其通过运用经济计划指标等手段管理整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）内化为由各类企事业单位来承担。从根本上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划能够在多大程度上满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。相关详细讨论可以参见前引苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》一文。
“国税与地税合并”的呼声在分税制改革以后一直不绝于耳。2008年全国人大会议上宋亚养等代表的呼吁使该问题引起了政府以及大众的高度关注。另外，中国财政学界也有专家持此论调。可以参见蒋大鸣：《税收成本高国税地税合并或为改革方向》，载《东方早报》2009 年1月22日（第A22 版）。
由于《
预算法》禁止地方政府发行地方公债，因此有些地方政府就通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式筹集资金。“公司债型地方债”是指地方政府首先成立一家隶属于政府的投资公司，然后政府通过这家公司发行企业债券或公司债券。比如上海市政府1992年7月就成立了隶属于上海市政府的城市建设投资开发总公司，专门负责对城市建设和维护的资金的筹措和使用；另外，北京2003年3月发行的20亿元奥运工程企业债券也属于这种类型；“资金信托型地方债”是指地方政府借助于信托投资公司，通过信托来实现融资的目的。比如2002年7月18日，上海爱建信托投资有限责任公司公开发行5.5亿元的“上海外环隧道项目资金信托计划”就采用此种方式。本文将这两种“准地方债”统称为“地方曲线债”。
这里的结论并不与我们上述得出的“中央政府实际上承认了地方政府是独立的利益主体”的结论相冲突。因为从主观上来说，中央政府确实没有，可能也不愿意承认地方政府的主体性，但是地方公债制度的建立客观上实现了这一效果。这种主观与客观的矛盾与冲突实际上表明了中央政府对待地方公债制度的暧昧和谨慎态度。
《
预算法》第
28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《
商业银行法》第
4条规定“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”
因为从2009年地方公债的发行来看，并非所有的省份都发行了地方公债，而且发行地方公债的各个省份，发行的额度也各不相同，所以，如果中央财政用全国人民的税收去偿还某一地方的公债将导致地区间的不平等。而且这一先例一旦建立，会刺激地方政府寻求各种自利手段迫使中央政府偿还地方债，这即是所谓的“反向恶性竞争”。
刘军宁：《什么样的制度阻止了地方发行公债？》，载价值
http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2008/12/3/147740.html ，最后访问日期2009-9-10。
比如美国“违宪审查制度”的建立，谁也不能否认这一判决中夹杂着联邦党人和反联邦党人的党派利益之争，但是马歇尔大法官的智慧和人格并不会因此而受到贬低，其为美国“司法权威”的建立所作出的伟大贡献一直为人们所称道。
王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社1997年版，第480页。
荷兰在此一方面的经验值得重视。近几十年来，荷兰中央政府的财政收入占到国家财政收入的85%，相比之下，地方税收就非常少，比如2000年时，在超过10万居民的城市，每户居民一年需要交纳的地方税总额大致在450-1150欧元之间，而阿姆斯特丹市是全国地方税最少的城市。所以，中央政府通常通过财政诱导和约束的办法来指导各地发展，具体的方式主要是通过转移支付（占地方财政收入的30%）和为建房、环境、自然保护和道路建设等公共设施提供拨款（占地方财政收入的55%）。虽然荷兰是一个联邦制的国家，各级政府都拥有法定职权且彼此独立，但这种税收体制使中央政府的权力和意见具有了压倒性的优势，省政府和市政当局不得不成为中央政府忠实的支持者。相关讨论可以参见Arnold van der Valk(2002), The Duthch planning experience, landscape and urban planning,58,pp201-210.
比如如今一些城市为了解决低收入群体的居住权问题而准备建立大量的公租房，这种纯粹的地方公共事业就完全可以纳入到地方公债的项目中。笔者注意到2010年的两会期间，重庆市市长“黄奇帆建议证监会在资本市场上开设一个债券品种，比如可做重庆公租房基金债券，可以上市，吸引资本投资公租房。”就是一个很好的提议，当然，如果黄市长如果能够在地方公债的框架内，通过与财政部、证监会一起协商，进而讨论发行“公租房地方债”的可能性，应该会更好。黄奇帆市长的提议，参见《重庆市组建公租房管理局 专门管理主城公租房》
http://www.chinanews.com.cn/estate/estate-zcfg/news/2010/03-25/2188726.shtml/A>，最后访问日期为2010年3月27日。
在荷兰，市政当局的财政支出规模和单笔市政公债规模的建立标准是由包含一系列复杂的变量的公式计算出来，其中包括当地居民的收入水平，土地利用情况，不动产的价值与区位等等，市政当局并不能随意发行地方公债。相关讨论可以参见前引Arnold van der Valk文。
马光远：《地方政府发债的宪政逻辑》，载《南方都市报》，2008年11月1日（第A31 版）
