最后，由于这些具体目标和措施的“变异”，实际上导致了2009年建立的地方公债制度，既没有实现支持者们所希望的“借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型”的目标，[12]也让反对者更加担心这种依赖于中央政府信用，而非市场信用或者地方政府信用的行政审批式的做法会引发更大的经济、社会乃至宪政危机。

　　在这个意义上，2009年所建立的地方公债不过是为了实现短期经济目标而不得已采取的一项经济措施——即将地方的举债方式由“地方曲线债”改变为兼具“准国债+地方曲线债”双重特点的特殊类型的地方债务而已。其既没有建立起真正意义上的地方公债制度，也没有从根本上改变我国的央地宪政关系，因而可能会让反对者和赞同者同时喜忧参半。

　　三、宪政建设、央地分权与地方公债的未来改革

　　上述的分析表明，2009年地方公债制度的建立虽然在央地关系的宪政建设方面迈出了重要的一步，但因为制度革新目标以及具体制度设计的“异化”，其所具有的重要意义又可能被大大削弱。

　　这一结论不免让人失望，但却并不表示地方公债制度在未来没有进一步完善的可能性。事实上，依照本文的分析框架，如果能够将宪政建设看作是历时性的动态过程，那么我们就可以更加宽容平和地看待这种具有“试错”性质的改革。因为宪政制度从来不是在真空或恒定的社会条件下形成和发展的。其既不会因为某一制度的建立而一蹴而就、立刻实现，也不会因为某一制度的不完善就瞬间崩坍。纵观人类的历史，我们可以看到，某些当初为了崇高目的所设计的制度，最后的实施结果可能会背离最初的目的，有些流于形式，有些甚至走向了反面；而一些动机不那么纯洁、设计不那么完善的制度，未必不能开出灿烂之花。[13]

　　所以，既然中国的地方公债制度已经建立，而且其中还包含了很多宪政的因子，那么我们所需要做的就是从更为广阔的宪政改革视角对其进行研究，并通过完善相关法律制度和技术，促使其向健康的方向逐渐发展。具体说来，我们认为制度改革和完善应当朝着以下方向不断：

　　（一）完善中央和地方的公务分权

　　所谓“公务”以及“公务理论”，最初起源于法国行政法上的界定，在法文中，其包括两种意义：其一是形式意义或者机构意义上的公务，指处理行政主体公共事务的机构，具体包括人员和物资在内的一种组织，即公务机构；其二则是实质或者功能意义上的公务，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动，这种活动被称为公务。[14]

　　本文主要是在后一种意义上使用“公务”一词，并主要讨论央地之间的“公务分权”。不过，我们希望这种讨论能够在宪法层面上展开，即不仅讨论央地间行政主体的公务划分，而且中央政府与地方政府的所有权力都纳入到这一分析框架。为此，我们认为，可根据公务的性质将其分为国家公务和地方公务两种。当然，要给出国家公务和地方公务的定义是极其困难的，而且还需要承担许多智识上的风险。不过，找出它们之间的界限并非完全不可能。