（二）哪些制度依然坚固如初？

　　当然，2009年地方公债制度的建立对于宪政建设并非百利而无一害，这不仅仅是因为建立地方公债的相关宪政前提没有满足，因而可能带来不必要的风险，而且是因为这种出于保一时经济增长之需（实施积极的财政政策）而进行的制度变革，实际上已经把地方公债异化为“准国债”，因而大大抵消了其对于宪政建设所可能具有的重要意义。

　　依照地方公债制度建立的理论基础，地方政府对地方选民负责，提供地方选民所需要的公共产品与公共服务，所以地方政府有权基于地方公共利益的需求发行地方公债。正因为如此，各国的地方公债都具有以下特点：①以发展地方公共事业为目标；②以地方财政收入为担保；③风险高于国债，但是利率也高于国债；④投资主体主要是市场，因而具有较强的流动性。但是2009年中国地方公债的发行却极具中国特色，因而显得有些另类。（关于国债与2009年地方债以及地方曲线债的区别可以参见图表2）

　　首先，在中央政府的主观意图上，这次允许地方发行公债的目的极为明确，即“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”，而并非是为了在划分中央和地方公务（事权）的基础之上承认地方政府的“主体性”。[9]因此《管理办法》规定，筹集来的资金只能用于中央投资地方配套的公益性建设项目或者其他经过中央政府认可并批准的项目。尽管这些项目在客观上多属于地方公务和地方公共产品，比如“保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套”（第5条），但是毕竟发行地方公债的主要目的不是为了提供地方公共产品，而是为了“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”；

　　其次，通常说来，地方公债由地方政府以自身的财政收入和政府信用作为担保，风险高于国债，利率也高于国债。但是2009年地方公债所规定的“由财政部代理发行并由中央财政统一代办偿还，并将发行利率保持与3年期的国债利率持平”制度，实际上是将地方公债转化成了另外一种实质意义上的“国债”，因而“异化”了地方公债本身的制度逻辑；

　　再次，这种用“由中央财政担保，商业银行的资金以间接的方式低价贷给地方政府”替代之前“在地方政府干预下，商业银行的资金直接贷给地方政府相关机构或企业”——即用“准国债+地方曲线债”代替“地方曲线债”的做法（参见图表3），虽然回避了《预算法》和《商业银行法》等法律设定的“地方政府不能发行公债+国有银行风险硬约束”的制度障碍，[10]使地方政府低价顺利获得了建设资金，中央政府也顺利实现了其“刺激经济保增长”的目标，但作为一种短期应急措施，其结果可能并非是举杯共赢的场面。一旦地方政府因为决策失误、资金挪用或者腐败等行为导致投资失败，无力偿还债务，那么这种被异化的地方公债就可能将地方曲线债与国债的所有缺陷和风险基于一身：①地方财务黑洞越来越深；②国有银行将会因为地方政府无法偿还债务而出现大规模的不良资产，严重的话还可能引发金融危机；③如果中央以类似国债的方式偿还某一地方公债，不但容易造成地区的不平等，而且可能造成地区间的反向恶性竞争；[11]