（一）地方公债改变了什么？

　　在数千年的历史长河中，中国一直是一个中央集权国家。这种自秦汉以来一以贯之的国家治理模式试图将中央政府设想为一个无所不能的“超人”，由其制定严格的组织纪律对地方官员进行严格管制——管制方式包括垂直管理、易地为官、郡县制和财政权力集中于中央，并辅之以“天下一家”、“万众一心、和衷共济”的意识形态加以约束，来实现预定的社会和政治目标。

　　在今天看来，这种国家治理模式确实可以有效地维护国家的稳定与统一，而且客观上支撑了中国数千年的恢宏文明。不过，其也存在一些不可忽视的弊端，比如过度依赖于民众对“权力中心”的渴望和对“中央政府”的顶礼膜拜，由此导致民众对地方政府的不信任；比如将地方政府仅仅看作是代表中央管理地方事务的执行机构，因此导致地方政府主要对中央政府负责，却并不对地方民众负责。

　　新中国成立后，基于社会主义民主制度的优越性，共和国本来可以很好地解决此一问题，建立良好、有序且法治化的央地关系。然而，随着高度集中的计划经济体制的确立，国家不但长期陷入“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环中，而且几乎完全取消了进行地方自治和建立地方“主体性”的可能性，[6]直到1994年分税制的改革，这种情况才有所改观。

　　1994年分税制改革的内容人们已经耳熟能详，但熟悉并不意味着理解，这里需要强调的是，在过往的理解中，人们更多地是从经济或者效率的角度看待这一问题，却并没有意识到这一制度革新对于中国央地关系乃至宪政建设所具有的重要意义，因此常常会因为征税成本、或者机构设置的不完善等枝节问题就轻易否定央地分税地必要性，甚至干脆呼吁或者要求“国税与地税合并”。[7]如果放在宪政的框架下来审视这些建议和呼吁，就会发现它们不免有些短见，因为分税制改革不但使地方政府获得了法定的地方税种，拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府不再仅仅是中央政府的代理人，而开始转变成为拥有独立税收和独立存在价值的“政治主体”。也正是通过此一改革，我们不但看到了中国央地关系走出“条块矛盾”这一恶性循环的希望，而且终于看到了中央政府对地方政府作为独立的“利益主体”身份和“政治主体”身份的肯定（至少在客观上，这一结论是成立的）。权力的分立与制衡、地方政府对地方民众负责、甚至实行地方自治等多年来的宪政追求不也都悄然贯穿于其中吗？所以，分税制改革为中国宪政建设做出了突出性的贡献。

　　也正是在这个意义上，我们应当看到“地方公债”制度的建立对于我国宪政建设的积极意义。既然中央政府认为地方公债“以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体”，并在“地方政府未按时上缴债券本息、发行费时，由中央财政根据逾期情况计算罚息，办理中央与地方财政结算时如数扣缴”，那就意味着中央政府认为应当由地方政府，而非其自己，为地方公共产品的提供“买单”。其间所暗含的逻辑如右图表1所示。

　　如果说1994年分税制改革是我国央地关系合理建构在宪政主义方向上所迈出的第一步的话，那么，地方公债制度则让中央与地方政府再次明确了彼此财政上的权利与义务，进一步巩固了央地间的权力分立，也在客观上实现了中央政府对地方政府“主体性”的再次确认。如果纯学理上的探讨不足以让人们看到这种变化所带来的积极影响的话，我们可以回顾在此之前中央政府对地方公债的态度。1998年，中央政府发行了1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%；1999年，中央财政又安排300亿元转贷给地方，但都是以国家公债的方式来实现的，与地方公债无关；到2002年，当很多人（包括北京市政府）提出以北京市政府为发债主体，以北京市政府税收为担保发行奥运市政债券建议时，同样被中央政府否决，最后只能以注册新的国资公司的方式发行企业债进行筹资。这种宁愿通过“国债”或者“地方曲线债”来弥补地方财政支出的不足，而千方百计避免地方债的做法表明，在过去相当长的一段时间内，中央政府并不愿意承认地方政府的主体性。[8]而2009年地方公债制度的建立则让这一情况有所改观。