（二）宪政是历时性的动态过程

　　在当下中国，常见的宪政研究范式是将“宪政”理解为一种“虽不能至，但心向往之”的社会状态。在那种社会状态，公民权利因为宪法的实施得到了切实地保障，公共权力因为权力的分立制衡得到有效地规制，政府与民众不但依法办事，而且将宪法和法律视为一种信仰。

　　这种状态的描述对于因为社会转型而陷入“迷茫”的中国来说，当然是十分必要且重要的，因为其不但可以启蒙民众，而且在某种意义上指明了未来政治改革的前进方向。不过，事有两端，这幅由宪法学家们描绘出来的诗情画意的政治蓝图，毕竟是中国人比照着西洋图式临摹而成的。如果过分强调或者教条式的“推销”这一范式，不但可能使人忘记宪政的建设需要几代人乃至几十代人百折不挠地努力，而且可能因为没有明确指出实现美好蓝图的路径，致使民众因急生怨、因怨生恨，最终摧毁宪政本身。

　　我们认为，既然宪政的本质是允许多元利益和多元价值平等竞争，那就意味着宪政既不会有固定的实现模式——因为每个社会的社会利益主体以及彼此间的力量对比并不相同，也不会是在某一光荣伟大而神圣的时刻（尽管这样的时刻十分重要）到来之后就可以一劳永逸地坐享其成。作为一种历时性政治建构的动态过程，宪政不但需要人们持续地努力，而且允许制度的创造者进行一定程度上的“试错”，当然前提是必须在宪政主义的指引下进行。[5]

　　（三）分析框架在本文中的作用以及意义

　　“宪政是多元主体的利益平衡机制”这一标准将有助于我们审视以下几个问题：（1）地方公债制度究竟为中国央地关系的发展和宪政体制的建设带来了哪些改变？（2）哪些应当改变的制度却依然坚固如初？（3）变与不变对于今天乃至未来的中国具有哪些可能的意义？

　　“宪政是历时性的动态过程”这一标准则让我们远离静态的“宪政临摹图”，真正将2009年地方公债制度的建立看作是中国宪政建设过程中的一个“试错”。起初，本文的作者对地方公债在当下中国的建立表示了极度忧虑；今天这种忧虑并没有丝毫减退，然而我们却希望能够以更加宽容平和地心态来看待这一关涉中国宪政建设的改革问题，并尝试着为其找到理想的归宿。

　　二、地方公债对中国宪政建设带来的影响

　　中国2009年度业已建立的地方公债制度是以“中央政府代地方政府发行”的方式来实施的。依据财政部下发的《2009年地方政府债券预算管理办法》（下称《管理办法》），其具有以下特点：①发行的目的是为了“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”（第1条）；②地方政府债券的发行，需要经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，但是由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费（第2条）；③通过地方公债筹集来的资金应当主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目（第5条）；④地方政府债券到期后，由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。（第10条）