当2008年底地方公债被提上国家议事日程时，反对的声音曾经一度甚嚣尘上，我们也曾就该项制度在当下中国的建立表示忧虑。[1]然而，该项制度已经势不可挡地建立起来了，[2]一味地去反对显然已没有太大的意义，因为无论是学术的演进，还是宪政的建设，都不可能是在一张白纸上勾画美好的蓝图。既然有一些东西无法改变，那么寻求最好的解决之道就成为必须的选择。

　　一、作为一种分析框架的宪政

　　在进入具体问题分析之前，我们需要首先强调本文的分析框架——“宪政”。作为百年来中国人孜孜以求的梦想，这一词语在国人心目中似乎已并不陌生。然而，本文希望能够摆脱人们对于“宪政”惯常的理解，从中抽出“宪政是多元主体的利益平衡机制”和“宪政是一个历时性的过程”两条主线作为分析框架。

　　（一）宪政是多元主体的利益平衡机制

　　多元主义或多元论（Pluralism）是一个常见于法学、政治学等诸多领域的概念。在多元主义看来，人们依赖于这个由思想、观念、主张、理论、利益以及生活方式等多重力量和多元利益构成的复杂空间来平等竞争和合作，并因为这种多元而倡导社会的宽容和妥协。也正是在这一点上，宪政的理念与制度与多元主义实现了契合，因为宪政就是在宽容精神的指引下，通过多元政治与社会力量彼此对抗和妥协达致利益平衡的一种国家治理模式。

　　当然，作为最高层次上的“政治竞赛规则”，[3]宪政体制中的多元利益竞争和妥协要求利益角逐中的每一方都以他方的存在作为己身存在的前提，不但承认他方的“主体性”，而且还能够做到尊重他方、彼此依存，最终将政治斗争导向以非暴力的和平谈判和政治协商为特征的良性发展轨道上。在这个意义上，宪政不仅意味着价值多元主义、非意识形态化以及公共制度的中立性，而且意味着应当以承认多元利益主体的“主体性”为前提，通过主体间的平等竞争达成利益的平衡和妥协。

　　以“公共利益”问题为例，宪政主义认为，公共利益是从社会本位出发进行公共选择（public choices）的结果。这即是说，公共利益并不具有统一的、抽象的和固定的标准和模式，而需要由分散的、多元的且相互制衡的多元利益主体,在尊重人类基本价值的基础之上，通过不断地谈判和竞争最终达成。而所谓多元利益主体，既包括国家机关，也包括公民和其他社会组织；既可能是中央或联邦政权机关，也可能是地方或联邦组成单位的政权机关。虽然不同的国家结构模式下人们处理央地关系的方式有很大不同，但宪政主义认为，无论哪种宪政体制中，中央和地方都存在着一定程度的分权，地方都是非常重要的政治实体，它们的存在、利益、权力和法律地位都受到宪法的保障。[4]