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新中国六十年行政复议与宪法实施的状况与反思

  

  (三)行政复议在推进宪法实现的局限


  

  国家制度设计的终极目的应在于保障公民的权利。从行政复议的实践来看,公民权利救济功能并未得到有效地实现,直接影响了行政复议制度的功效,限制了行政复议促进宪法实施。域外经验表明,在美国、韩国、日本等国,行政复议的数量远远超过行政诉讼案件。行政复议与行政诉讼的案件比例在美国是24:1,在日本是8:1,在韩国是7:1。而在我国,每年通过行政复议的途径解决的行政争议案件是8万多起,而根据最高人民法院公布的数据,近两年行政诉讼案件每年平均10万件左右。与行政诉讼相比,它应有的功能远远没有得到发挥。[8]另据2006年12月召开的全国行政复议工作座谈会上得出的信息,有70%进入行政诉讼的行政案件没有经过行政复议程序。[9]出现这种结果,主要的原因有:一是行政复议功能定位不当。我们一直将行政复议仅仅当作行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度,没有看到它同时也是一种权利保障制度和整个争议解决体系的重要环节。这种片面的认识反映到立法和制度设计上,使行政复议过程体现了浓厚的“行政化”特征,使行政复议机构无法独立、公正地解决行政争议,最终也使公众对行政复议制度失去信心,行政复议几乎成为被人遗忘的角落。[10]二是行政复议立法自身的缺陷所致。我国的《行政复议法》总体上还是欠缺操作性,在实际操作中,就容易出现不少问题。例如:行政复议机构不健全,行政复议人员不到位;行政范围不明确,受理界限不清晰;复议管辖体制不顺,复议机构内耗严重;复议程序过于简单,复议办案无所适从。三是受制于我国法治发展现状限制。不少地方和部门对《行政复议法》并不给予足够重视,有些行政机关负责人对行政复议制度不了解,对行政复议工作不关心、不支持,甚至把行政复议工作与政府日常工作对立起来。有的地方和部门不积极受理审查符合法定条件的行政复议案件,相互推诿,敷衍塞责,致使相当一部分行政争议的处理仍游离于法定渠道之外,因而出现大量的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议。


  

  三、作为公法救济制度的行政复议发展与反思


  

  (一)行政复议制度的重新定位


  

  强化了行政复议中的公民权利救济功能。2007年国务院再次通过《行政复议法实施条例》,从《行政复议实施条例》所作出的若干规定看,其中的许多规定已经不再仅仅是“行政机关的内部监督制度”的化身,而是强化了其作为行政救济和争议解决制度的功能。此前,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,就结合构建和谐社会的新形势,明确提出要充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用,这实质上是承认了行政复议在发挥行政系统内部层级监督功能的作用,具有更加重要的社会救济功能,充分体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的决策和部署。新形势下行政复议制度的功能和作用主要体现在化解社会矛盾、保护权利和纠正错误、教育引导方面。[11]


  

  强化公民的权利救济功能,将有助于促进社会和谐发展。这种救济功能在现实中得到了党的政策认可并在地方政府实践得到全面推动。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了“完善行政复议制度”的要求,国务院于2004年3月22日发布的《全国推进依法行政实施纲要》也同样提出“认真贯彻行政复议法,加强行政复议工作”。[12]近年来,地方政府也纷纷提出不少措施来保障行政复议制度落实。北京市政府明确“没有行政复议案件的单位要说明原因。[13]山西省群众合法行政复议必须受理,以规范行政执法行为,解决影响和侵害广大民众合法权益的突出问题。[14]四川省将行政复议纳入政府的绩效考核制度之中。[15]从某些行政部门的信息来看,行政复议已经成为解决行政争议的首选途径。[16]一些在社会影响较大的案件中诉诸于行政复议途径,并不少见。[17]现实中也有不少公民寄望于行政复议制度,对一些部门的抽象文件提出挑战或质疑。[18]



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