规划中没有规定自行退耕还林者退耕地范围和还林实施方案，但在其他部分规定了不予钱粮补助和承包经营人的林木所有权。这样规定将自行退耕还林者的还林行为排除在法律之外，他们的退耕地是否符合退耕条件没有法律引导可能会与耕地保护发生冲突，不予补助也可能挫伤农户在未纳入规划的应退耕地造林的积极性。
4、退耕林管护重视不够
退耕林的管护是巩固退耕还林成果的重中之重，只有管护的好，才能提高退耕林的保存率，真正实现退耕还林的生态目标。根据《
国务院关于完善退耕还林政策的通知》，其主要目标之一是确保退耕还林成果得到切实巩固，加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。从立法上看，间接保护林木的措施较多，如为了杜绝复耕，延长了对退耕农户的补助期限，并建立巩固退耕还林成果专项资金解决他们长远生计问题；巩固退耕还林成果的专项规划也是从退耕户的长远利益出发制定。但具体到退耕林的直接管护，只有检查验收、复查及联系会议制度的词句规定。这些规定如何具体落实，相关政策法规没有进一步明确规定。导致立法上只重视造林，对林木管理重视不够。
三、对策建议
（一）依法坚持生态优先不动摇
从建设生态文明的要求来看，生态目标是退耕还林的直接追求，退耕还林的相关政策法规应重点体现这一直接目标，这是立法的根本要求，否则会重蹈现行环境法“二元目的”论的覆辙。二元论是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现，我国从环境保护基本法到单行法都受其影响，直接影响了我国环境资源法的实施，对我国的环保事业产生的负面影响国人有目共睹。退耕还林坚持生态优先，应消除一切经济干扰因素。虽然推行中要关注退耕户的当前和长远利益，但不能因退耕户的利益需要而放弃生态优先的原则。退耕还林既关系到退耕户的利益，也关系到我国耕地保有量警戒线的规定和粮食供给问题，如果处理不当，生态优先极易成为空谈。在利益和生态的复杂博弈中，只有从立法高度予以明确规定并认真执法生态优先原则，才能提高森林覆盖率，改善生态环境，达到生态文明建设的要求。
（二）依法搞好退耕还林成果巩固专项规划
对退耕还林成果巩固提前做好阶段性安排和部署，依法搞好退耕还林成果巩固专项规划，是巩固退耕还林成果的前提和规范工程建设的科学依据。该专项规划，不能只盯着森林覆盖率、存活率和退耕还林工程规模，应全面考虑生态要求和退耕区经济发展要求、耕地保有量和粮食供给的需要、退耕户当前利益和长期发展利益的现实、林木种植和管护的客观情况等关系退耕还林全局的复杂情况制定专项规划。不能根据工程进度推进一段搞一个规划，工程完工了没达到预期效，所以依法规划可防止工程建设的盲目性和随意性。
