深究这种现象的原因，应当是由立法不统一、甚至立法混乱所造成的。立法不统一的现象在行政法领域并不鲜见，在这个领域，立法主体多、立法层级多、立法形式多是一大特色，行政管理中的利益驱动也易于产生地方保护主义和部门保护主义。立法不够统一的现实基础，使得行政诉讼“监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的存在一个先天性不足：从涵盖的内容讲，它只能监督行政机关“无法而用权”、“违法而用权”的问题，却不能监督行政机关“不依良法用权”、“依相互矛盾的法，用相互打架的权”的问题。而恰恰这又是目前依法行政过程中的一个难点问题。该难点最典型的表现有两种：(1)行政机关行使职权时确实有法可依，但所依之“法”与某上位法是不一致的，或与其他同位阶法是不一致的。而公民、法人和其他组织的合法权益却正是源自某上位法或其他同位阶法（包括作出某上位法或其他同位阶法未禁止的行为）。在司法实践中，这类行政案件时有发生。如最高人民法院1993年3月11日就曾专门对福建省高级人民法院作出过一项批复，以指导人民法院在行政审判中处理下位法与上位法不一致的情形。[4](2)两个以上行政机关行使职权时各依其法，但各所依的法相互矛盾、冲突，也正是如此依法导致不同机关、部门之间职权交叉冲突，公民、法人和其他组织本无过错和责任却要因此而受难。若依甲机关之法，公民等一方的行为是合法的，或享有某种权益；若依乙机关之法，公民等一方的行为是违法的，或不享有某种权益。司法实践中这类行政案件也不少见。
鉴于此，行政诉讼的立法目的仅仅只提出“监督行政机关依法行使职权”是远远不够的，因为在上述两种情况中，行政诉讼若只以监督行政机关“依法”为目的，不管法之间会发生矛盾，不监督行政机关应当依何“法”，不审查行政机关依何“法”才是为正确的依法，不裁判行政机关所依之“错法”是无效的，就不能真正保护公民、法人和其他组织的合法权益。
行政诉讼“监督行政机关依法行使行政职权”之立法目的之缺陷，反映了20年前《行政诉讼法》立法时形式法治主义的认识局限，在追求实质法治的今天，修改《行政诉讼法》时必须重视并解决这一缺陷。解决的根本途径当然是立法上的法制统一，但行政诉讼也并非无可作为，行政诉讼应当通过诉讼机制维护法制统一，在维护法制统一的基础上监督行政机关依法行使职权。具体讲应以法制统一作为标准来监督行政机关依法行使职权，这就不仅仅是监督行政机关依法，而且是要监督行政机关不得随意依法，监督行政机关必须依照符合国家法制统一原则的法。行政诉讼只有首先监督行政机关所依之“法”符合法制统一的实质性标准，进而才能正确、有效地监督行政机关依法行使职权。
