《行政诉讼法》与抽象行政行为
江必新
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在中国行政法学上，抽象行政行为是与具体行政行为相对应的一个学术概念。一般认为，《行政诉讼法》第12条第（2)项“行政法规、规章或者行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令”的内容是关于抽象行政行为的规定。最高法院司法解释对于抽象行政行为的定义是，行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据《行政诉讼法》的规定，对于行政相对人直接针对抽象行政行为提起的行政诉讼，法院不予受理。在学术界，对于抽象行政行为的特点有许多概括。例如，抽象行政行为针对的对象具有不特定性、具有普遍约束力、反复适用性等。这些特点是相对具体行政行为而言的。相对于其他国家而言，中国的抽象行政行为具有以下几个方面的特点：
（一）制定主体和效力的多层级性
根据宪法的规定，中国的行政系统包括了作为最高国家行政机关的国务院、国务院各部门、地方各级人民政府及其职能部门。这些行政机关都有一定的制定规范性文件的权力。根据制定机关的不同，抽象行政行为主要分为以下几个层级：一是行政法规。根据宪法第89条的规定，国务院享有制定行政法规的权力。根据《立法法》第56条的规定，行政法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。行政法规的效力低于法律，高于规章。二是规章。规章根据制定主体的不同，分为部门规章和地方政府规章。前者是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规章；后者是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定的规章。规章的效力低于行政法规，高于规章以下规范性文件。三是规章以下规范性文件。规章以下规范性文件是指各级行政机关针对不特定对象发布的具有普遍约束力，能够反复适用的，效力低于规章的规范性文件。主要包括：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释；县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。由于上述抽象行政行为具有不同的法律效力和不同层级，法院在行政审判活动中作了区别对待。
