我国将绝大多数自然资源界定为归属国家所有，森林作为一项重要的自然资源，自然也不例外（由法律规定属于集体所有的除外）。森林资源的国家所有程度之高与立法保护的强度之高从林业管理各职能部门的设置和各项专门法规的制定就可看出。然而，近年来，对森林资源的乱砍乱伐和盗采盗伐表明了森林资源的国家所有权并未得到效的保护，而管理者的破坏性采伐与高成本开发也表明国家财产未得到有效的使用。例如，国家为了保护数量有限而生态作用巨大的森林资源，于1998年发布了禁伐令。而1999年3月4日云南省玉龙雪山的一起火灾，表明由于禁伐，减少了林区管理者的收入，使得灭火投入严重不足，林区群众保护态度消极，见火不报。禁伐使森林在避免了刀斧之祸时又受火灾肆虐。禁伐与开禁之争使国有资源的保护举步维艰，归根到底是资源界定缺乏激励机制的问题[3]。
（二）国有林所有权主体不明确
虽然我国《
森林法》第一章总则中第
三条明确规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”然而“国家”毕竟是一个抽象的概念。森林资源属于国家所有，而究竟谁又代表“国家”呢？是国务院？地方政府？他们之间到底有哪些权利责任和义务？依据市场经济体制，中央政府和地方政府是两个不同的法人，他们共同拥有国家利益，又分别拥有不同的私权、财产所带来的利益。如果不能对森林资源权属作出明确的划分，当因此而产生权益矛盾时，就只能运用行政权力加以解决。自然资源的产权应包括两个部分：一个是对资源的收益权，另一个是对资源的控制权。如果两种权利相互分离，那么无论何时、何地、何人或单位，由于自利行为的出现都会导致效率的损失[4]。目前，我国森林资源的实际控制权被各地方与部门条块分割，国家的整体权益得不到维护；另一方面，缺乏收益激励的地方与部门，或怠于保护，或变管理为占有，导致森林资源的流失与滥用。权能配置不当与利益冲突，严重影响着国家对森林资源所有权的行使效率，造成对森林的破坏。
（三）国有林产权界限不清晰
国有林产权的主要内容包括国有林的所有权、经营权和法人财产权。我国是以公有制经济为主导国家，在传统的国有经济的财产权利结构及体制下，国有企业虽然在法律上的所有权关系具有明确的形式和概念，但是具体的动作是模糊的，其所有权、法人财产权和经营权的形式与相互关系也是模糊的，缺乏真正的产权主体[1]。作为林业资源所有者的国家，常常扮演的不是一个资产管理者的角色，而是扮演行政管理者的角色，力图用行政力量去干涉林业企业的经营以及企业财产的支配。可以说，政企不分，是造成国有林产权界限不清晰的主要原因。
