第二，更为重要的是，尽管必须肯定立法原意在法律解释中的作用，但是，我们不应超越法律条文本身所能容纳的限度去确定立法原意。不能否认，在“意思”和“意思的表达”之间常常存在差距，也就是说，法律条文的规定，由于各种原因（如立法者的水平，语言本身的不确定性，立法过程的复杂性，情况的不断变化等），可能并不能充分展现立法原意。但是，即使如此，法律解释也不能成为一种探索立法原意的纯粹认识活动。法律解释是法律实施的一个基本前提，从受法律规范者的角度看，在一般情况下，法律解释只能假定立法原意已经体现在法律条文之中，假定法律条文本身的合理含义与该条文的立法原意是吻合的，如果不是这样，而是在人们对法律条文的通常理解之外去寻找和肯定该条文的“立法原意”，那就等于是在要求人们做不可能做到的事，从而违背基本的法治精神。从这个意义上甚至可以说，由立法者或法律制定者之外的实施者解释法律，尤其是由司法裁判者在利害双方或多方充分参与的情况下解释法律，更符合客观公正地实施法律的要求。
六、实施者解释的两个问题
在法律“具体应用”的问题上，现行法律解释体制区分有最高法院的审判解释、最高检察院的检察解释和国务院及主管部门的行政解释（即对“不属于”审判和检察工作中的其他法律如何具体应用问题的解释），此外还包括有关地方政府或其主管部门对地方性法规的解释。对此，我们想谈两个问题。
1.行政解释权－－司法功能的残缺－－法律割据
为了揭示三者之间的联系，我们先将行文所需的几个主要背景情况罗列如下：
之一：按照1986年10月28日最高法院《关于人民法院制作法律文书如何引用法律规范性文件的批复》的规定，法院在制作法律文书时将各种规范性文件区分为三类：一类是“可引用”的，包括基本法律、法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例；另一类是“可在办案时参照执行，但不要引用”的，包括国务院各部委的“命令、指示和规章”，县、市人大的“决定、决议”，以及地方各级政府的“决定、命令和规章”；再一类是“应当贯彻执行，但也不宜直接引用”的，即最高法院的各种法律解释。[5]
之二：《行政诉讼法》的颁布实施（1989年4月4日通过，1990年10月1日起施行），意味着司法功能的扩张或健全。同时，这种扩张是有界限的，该法第十二条规定了法院不受理的四种诉讼事项，其中第二项为：“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”[6]
