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论我国生态保护立法及其完善

  
  生态保护的单行法律依保护对象可以分为三类:生物多样性保护法、特定自然区域保护法、各类型生态系统保护法。
  
  生物多样性保护法是指以生物多样性保护为立法目的所制定的法律规范的总称。可以将其分为遗传多样性保护法、物种多样性保护法和生态系统多样性保护法。[15]遗传多样性被认为是生物多样性的核心层次,是物种多样性和生态系统多样性的基础。[4]实践中,发达国家和发展中国家关于遗传资源的争夺和斗争,已经逐渐成为新时期南北关系中的一个中心问题。从发展中国家的角度看,对遗传资源以及遗传资源相关的传统知识进行法律保护,已经成为一个迫在眉睫、亟待解决的实际问题。[5]我国也面临着对境内遗传资源的获取活动进行管制的重要问题,以求公平合理地分享相关惠益。鉴于我国目前尚没有关于遗传资源的专门立法,我们可以从已经对我国生效的《生物多样性公约》中获得思路,进而完善本国的遗传资源获取和惠益分享的法制建设。物种多样性保护法不仅包括动物物种保护法和植物物种保护法,还包括防治外来物种入侵法。鉴于我国的生物安全受外来物种入侵的影响日趋严重,当前我国要特别注重防治外来物种入侵的法制建设。生态系统多样性充分体现了生物多样性研究的最突出的特征,即高度的综合性。生态系统多样性保护法也最突出地体现了生态系统管理立法理念。它强调生态保护从简单的、以分部门的资源利用、污染控制为中心转向一个更为整体的和综合的观点。生态系统多样性保护法与各类型生态系统保护法在调整范围上存在交叉、重合,但是,立法任务和调整手段不同。生态系统多样性保护法的立法任务是保障各类型生态系统的合理分布,使小到一个自然区域大到地球生物圈的多元生态系统和谐、统一。其调整手段包括生态系统的分类、生物多样性关键地区的确定、生态系统多样性的测度、生态系统多样性的监测、生态信息网络的建立及交流等。保护生态系统多样性,需要建立、完善生态系统管理法律制度。这方面的立法研究在我国已经起步。[3]
  
  我国生态保护立法中的又一重要保护对象——特定自然区域是指(1)对于我国生态安全有重要意义、需要特别划定的生态功能保护区;(2)有必要确立为“自然保护区”的珍稀、濒危野生动植物的天然集中分布区;(3)具有特殊意义的自然遗迹、文化遗迹和风景名胜区;(4)城市景观与绿地。针对特定自然区域保护而制定的法律,大都属于生态保护专门法。
  
  围绕各类型生态系统保护而制定的法律规范却可能继续存在于我国的自然资源法中或其他相关法律中。这不仅系因我国自然资源分要素立法的传统使然,而且因为对于既是自然资源又是生态系统的某一类型生态系统功能与结构的保护,需要单项立法。不同类型生态系统的保护本身需要不同的管理法规,分部门立法未尝不可,但是,需要对现有的自然资源法进行全面修改。要将“生态保护”写进立法目的,消除现行各资源法律、法规存在的调整对象交叉、内容重复、法律效力层次混乱的现象。自然资源立法既要做好各部门在资源管理上的分工,更要重视各部门在生态保护上的协调、统一。鉴于生态保护的薄弱,应特别强调各种自然资源的生态功能保护;[16]对自然资源法中不利于生态保护和恢复的规定予以修改,提高对破坏生态功能和自然资源的违法行为的罚款数额;确定具体数额时,应适当考虑被处罚行为所造成的生态价值损失,而不能仅以被毁资源的经济价值作为处罚依据。
  
  生态保护的单行法律依立法手段分类,可以分出生态损害防治法、生态风险评价法、生态成本核算法、生态审计法、生态系统信息网络控制法、生态产业促进法、生态资源分配法、生态补偿法等诸多法律规范系统。这里所说的“立法手段”,是指服务于生态保护对象的系统方法,比如生态风险评价、生态审计、生态补偿等。由于生态保护的立法手段是对生态保护手段(包括生态手段、经济手段、科技手段、管理手段等)的综合运用,故依据这一标准可以分出多种我国立法机构已准备制定或将来考虑制定的生态保护单行法。
  


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