论我国生态保护立法及其完善-法搜-中国法律信息搜索网

　　
　　此外，生态保护的管理体制不完善也是当前我国生态保护法的明显不足。目前，我国实行的是环保部门统一监管、各自然资源部门分工分级负责的监督管理体制。由于生态保护的管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用。[11]立法不当是生态保护管理体制不顺的原因之一。由于我国自然资源单行法之间缺乏整体配合,调整对象交叉[12],容易导致自然资源管理部门之间为各自的部门利益互相争权,或在自然资源保护职责上相互推诿,不仅难以体现诸资源管理部门在生态保护上的合力，而且不利于生态保护管理体制的建立。
　　
　　二、完善我国生态保护立法的基本思路
　　
　　（一）总论我国生态保护立法的完善
　　
　　完善我国的生态保护立法，应首先实现传统立法模式的变革；在此基础上，逐步构建协调、统一的生态保护法律框架。
　　
　　1．确立生态系统管理立法模式
　　
　　国际环境法与各国环境法的发展历程都印证了环境法由分割到系统的发展趋势，印证了生态系统整体性管理的必然性。[13]
　　
　　当前，我国的生态保护立法模式应实现由“点模式”向“关系模式” 的转变，即由孤立的水、土地、森林、海洋、大气等要素之间的点的、线形的关系，向着立体多维复合的、非线形的关系转变，确立生态系统整体化管理的立法模式。生态系统管理立法模式将各种社会经济活动纳入生态保护的范围中，通过技术创新生态化、生态核算、产业调整与升级、行政综合决策、生态系统恢复与重建等综合手段，在强调生态保护的同时追求生态保护与经济增长、社会发展的协调与可持续发展。
　　
　　2．构建我国的生态保护法律框架
　　
　　我国目前的生态保护法是由散见于生态保护专门法和自然资源法以及环境污染防治法等相关法中的法律规范组成的规范系统。生态系统管理立法模式要求以保护或恢复某种生态系统的结构或功能为直接目的制定专门的生态保护法律法规，或为此目的在相关单行法中补充、完善生态保护法律规范。
　　
　　生态保护法是调整人们在保护生态系统的结构和功能、保护生物多样性以及特定自然区域过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。可是，我国目前对各类型生态系统的立法保护仅限于自然资源单行法中的少量规定，这些规定大都未考虑生态功能保护，无法实现生态系统管理的目标；有关生物多样性保护的立法是生态保护立法的重点，我国却没有专门性法律，零星的行政法规、规范性文件显然落后于国际法律文件和国外先进立法的进程；特定自然区域的立法保护虽起步较早，也存在诸多欠缺。此外，一些在国外立法、国内典型地区试点立法中被证明行之有效的法律制度、机制需要通过专项立法的方式加以确立。各种生态保护标准也应当作为技术规范纳入到生态保护法律框架中。一言之，生态保护立法工作在我国亟待开展。
　　
　　参考我国学者提出的立法建议，设计出如下生态保护法律框架：
　　拟构建的我国生态保护法律框架，应是由生态保护综合性基本法和各种涉及生态保护的单行法、区域（流域、特定地方）生态系统保护法、生态保护标准共同构成的内部协调、外部统一的法律框架。
　　
　　在生态保护法律框架中，生态保护综合性基本法居于主导地位，对所有涉及生态保护的法律法规具有立法指导意义。由一部生态保护综合性基本法统率其下不同内容、位阶的生态保护单行法，对各种生态保护行为形成统一、全面的法律调整。各种单行法的内容不得与生态保护综合性基本法相抵触，而应遵循综合性基本法中所确立的基本原则，针对其特殊的保护对象做出专门规定。
　　
　　生态保护综合性基本法应当从保护生态系统整体的层面出发，综合考虑生物多样性、各种生态要素和特定自然区域的保护要求，对生态保护法的立法目的、基本原则、调整机制、调整范围、调整手段、具有总结性的法律责任等基本事项做出全面、明确的规定。[14]
　　
　　图中所示“单行法律”，既包括生态保护专门法，也包括其他相关法律中涉及生态保护的法律规范。这些法律规范的表现形式不一定是狭义上的法律，也可能是行政法规、规章或行政规范性文件，甚至只是在某部法律中的若干条款。这里，为了叙述上的方便，将生态保护法律框架中的立法内容概称某某法。