但是这种评价显然不适宜日本行政指导的状况。制度性的行政指导是日本的特色。“行政指导之所以遭到国内外的批评，其改革之所以如此困难，正是由于它形成了一种行政结构和制度，这也正是日本行政指导的特色”。[27]构成反讽的是，日本行政指导受到苛责的地方，恰恰又是其成功的原因。日本通产省的官员曾经归纳行政指导有效性的原因说，“由于日本的企业都组成了行业性的集团，因而在集团内很难采取法外同业者式的行为。特别是大企业，由于它们惧怕行业内的秩序发生混乱以至于威胁到自身的生存，所以其自身要求组织行业集团的意识很强。”而通产省成功的地方在于，为了彻底贯彻行政指导对每个指导窗口和企业的指示，而使行业和行业团体成为政府官厅的代理人。[28]这种代理是通过退职官员的“下凡”实现的。在政府官厅的指导下，产业发展的结果，是将各行业置于自己属下的官厅，使多数所谓“下凡”的职位拥为己有。在这种条件下，由于行业组织的负责人采取的是一种在社长联席会或干事会的意见基础上，通过与各省厅及官员的沟通，来操纵监督官厅的意志的决策方式，因此必然要采用这种人事手段。由于行政指导所依据的标准几乎没有明文规定，所以获取官厅方面的意向以及控制其内容，原高级官员都可以通过关系来做到。在密切关系下，现代官僚体制的理性管理，便成了管理者与被管理者之间的讨价还价，法律规则为双方的关系义理所代替。管理者和被管理者之间的微观互动制度化，必然排斥宏观的法治。对此，社会学家正村俊之有段精彩的描述：
“义理一旦成为规范所有社会关系的根本规范，就回避了‘交际和法的分化’——更准确地说，是微观规范和宏观规范的分化——本来交际和法构成了各个社会的微观层次和宏观层次。关乎日常交际的微观规范，决定了理想的人际关系，而另一方面，法这样的宏观规范决定了构成社会结构的相关行为。在法的领域，贯彻的是规范性预期，而在日常交际场合，则很难贯彻规范性预期”。[29]
归根到底，日本式的作为行政制度的行政指导是对于近代以来的行政法治的背叛，官僚不能满足法治的僵硬和滞后，但是它走到了另一个极端，构筑了密切的官民关系，其实就是以微观的交际规范来替代取消宏观的理性的即事的法律规范。其结果可能出现类似韦伯所说的家长制支配的情形。
“官僚之‘就事论事’的态度及其——基于同样的客观性法律之抽象妥当性——‘不问对象为水’的行政理想，在此完全不见，取而代之的是截然相反的原则。一切事务都明显地以‘对象为谁’为其考量重点：换言之，事务的处理是取决于对个别具体的申请者及其具体要求的态度，同时也取决于纯粹个人性的关系、偏好、承诺与特权。”[30]
背离近代法治的官僚理性，投向家长制的怀抱，其所产生的破坏力是不能低估的。制度性的行政指导对于法治的破坏，不仅在于其所产生的密室交易、贪污腐败、歧视等现象，难以根治；更在于其导致了法治虚无主义，具有结构现代宪政结构的潜力。这里的典型事例是1973年政府对第一次石油冲击引起的物价上涨的反应。政府于当年12月制定了石油适度供求法和国民生活安定紧急措施法，对汽油、挥发油等有关国际民生的重要物资设定标准价格和调整供求方面，充分运用了其管制权。但实际上，这一法律并没有付诸实施。因为限制石油类的使用量，压缩电力使用量和抑制物资价格，监视流通渠道等工作，几乎都是通过以通产省为首的有关省厅的行政指导来实行。这里不在于说行政指导替代了法律，而在于说如果采用了行政指导，政府官厅就不必受立法上的种种限制。近代以来的代议制为基石的民主宪政制度从这里出现了溃千里之堤的蚁穴。
行政指导在日本的遭遇说明了行政指导的发展是有限的，说明了即使在中国当代对行政指导的乐观是有限的必须审慎。行政指导固然具有弥补法治行政的僵硬和滞后，但其本身是有界限的，必须在法治主义的框架下发展，而不能将法律抛开一边企图超越法治行政的框架。为此，中国当代行政法治发展的主要目标仍然在于建立完善宪政和行政法治体系，通过完善的法律体系将纳入和规范行政活动，使之具有理性化的色彩，才能真正摆脱传统的人治行政。只有在法治化为主题和背景的前提下，才能使行政指导发挥积极的作用，否则妄谈超越行政法治，更可能的是使旧的人治的家长制行政附体还魂。
【注释】 【美】查默斯.约翰逊著，戴汉笠等译：《通产省与日本奇迹》，中共中央党校出版社1992年版，第31页。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第73页。
季卫东：《日本经济失败的教训是什么？───泡沫破灭前后的制度条件的分析》，上海法律与经济研究所学术讨论会上的报告。
罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1996年版，第39页。
参见（日）室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1994年版，第521页。
参见（日）大须贺明著，林浩译：《生存权论》，法律出版社2001年版，第162－177页。
参见（日）室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1994年版，第160－163页。
参见包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，载《行政法论丛》第一卷。
参见杨海坤、黄学贤：《行政指导比较研究新探》，载《中国法学》1993年第3期。
【美】查默斯.约翰逊著，戴汉笠等译：《通产省与日本奇迹》，中共中央党校出版社1992年版，第31页。
邹钧著：《日本行政体制和管理现代化》，法律出版社1994年版，第320页。
包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，载《行政法论丛》第一卷，法律出版社1998年版。
厉以宁著：《社会主义政治经济学》，商务印书馆1986年版，第22页。
包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》，载《行政法论丛》第一卷。
【日】毛桂荣《行政指导在日本》，载于《东南学术》2005年第1期。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第73页。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第47页。
【日】毛桂荣《行政指导在日本》，载于《东南学术》2005年第1期。
【日】毛桂荣《行政指导在日本》，载于《东南学术》2005年第1期。
厉以宁著：《社会主义政治经济学》，商务印书馆1986年版，第22页。
参见李彬著：《透支的权力》，湖北人民出版社2003年版，第297页。
【日】毛桂荣《行政指导在日本》，载于《东南学术》2005年第1期。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第25页。
罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1996年版，第39页。
罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1996年版，第39页。
罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1996年版，第39页。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第28页。
【日】新藤宗幸著，吴小丁等译：《行政指导——政府与企业的关系》，长春出版社1996年版，第28页。
【日】正村俊之著，周维宏译：《秘密和耻辱——日本社会的交流结构》，商务印书馆2004年版，第85页。
【德】韦伯著，康乐等译：《支配社会学》，广西师范大学出版社，2004年版，第151页。
