四、结论：超越抑或复古
从以上分析，中日两国行政指导有着不同的轨迹，不同的问题。日本的行政机关寻求法外发挥影响，而采取了行政指导的行为。而为了落实这种不具有法律强制力的指导行为又必须在法律之外建构相应的保障制度。在规范层面上，在日本行政指导所产生的问题并非指向行政指导本身，而是指向行政指导行为作为其一环的整个制度。而中国行政机关将行政指导作为理所当然的一种职责，不必费心去构造保障行政指导实施的事实制度，这造成了行政指导是作为相对独立的行为环节而存在，在规范和救济上可以就事论事地探讨行政指导行为。
中日两国行政指导实践差异可以用日本学者新藤宗幸的两个概念来加以概括。日本学者新藤宗幸区分了两种行政指导的概念。一种是作为一种行政活动的行政指导，把行政指导定义为“为了某一特定目的而诱导对象的行政作用”。在他看来，第一种概念是不够的，它无法涵盖行政机关为了某些类似的特定目的进行的诱导措施，如补助、贷款、行政计划等等。行政指导只有与行政机关所拥有的的许认可权、资金分配权、制裁行使权等相配合，才可能发挥出实际效果。行政指导并非是一种单纯的意见表达，而应该将它与包括所有有关行为一起的一种法律来加以把握。为此，他提出了“作为行政制度的行政指导”的概念。[23]作为行政制度的行政指导具有四个方面的含义：第一，所谓行政指导，是为了实现某一特定目的，以法令根据为基本背景，来控制特定对象的行为，或者在对事案没有直接适用的法律依据时，援引某些相关的法律根据来控制特定对象活动的官厅行为。第二，作为控制指导对象行为的行政指导，使用多种多样的手段。第三，行政指导自身也成为一种行政制度。第四，作为行政制度的行政指导，在很多情况下，通过这种控制和被控制行为，已形成了官民间的利害共同体。在此，可以用“作为行政活动的行政指导”的概念来概括中国行政指导的实践。中国行政的实践过程中，比较常见的违法行政情形是行政机关没有行政法治观念无视法律法外行政。但尚未见行政机关有意识地法外构筑密切官民关系，官民共谋规避法律。所以行政指导的存在形态还相对独立，并未依托官民协调机制产生，依靠行政机关的事实强制力实现，因此行政指导还是可以辨认的。而日本的行政指导实践状态却不无扑朔迷离，用“作为行政制度的行政指导”的概念来加以概括才比较全面。“作为行政活动的行政指导”的概念是不够的，首先，这个概念会让我们忽略日本行政指导发挥作用的秘密，让我们无法正确把握住日本行政指导的问题所在。在日本，“作为行政活动的行政指导”只是“作为行政制度的行政指导”的一个环节，其之所以能够发挥作用端赖其背后的官民关系以及政府采取的实施强制手段。并且，“作为行政活动的行政指导”也不是规范的重点，重点在于其背后的制度力量。日本行政程序法的规范之所以失败，原因恰在于规范的力量被法外的制度所解构。第二，虽然，一般情形下前者是后者的一个环节。但在很多情形下，后者会吞噬前者，使前者处于无形的状态。有时候行政指导的形式及其隐蔽，我们甚至找不到“作为行政活动的行政指导”。所以，如果想概括日本行政指导的全貌，则需要用“作为行政制度的行政指导”。
那么，两国学者的行政指导论述是不是也是针对不同的对象有感而发，因而有不同认识和不同评价呢？事实上，学者未必认识到这种差别。但我们可以在这种基础上来反观检点他们的理论。对行政指导最为推崇的莫过于平衡论者。平衡论认为现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政资讯、行政建议、行政政策等。前一类称之为“消极行政”，要受到法律的严格约束；后一类称之为“积极行政”，行政机关可以在法定权限范围内积极作为。[24]平衡论既重视消极行政，也特别关注到了积极行政。在平衡论者看来，行政指导是一种积极行政的一种，在市场经济条件下，不但可以有效地为行政相对方提供及时准确的服务，引导行政相对方作出正确选择，而且可以减少行政权力与公民权利的对立与冲突，激励行政相对方的积极性和创造性，增进公共利益。[25]不仅如此，平衡论者还对行政指导推崇备至。他们指出：“在依法行政的前提下，行政机关应进一步变革传统的管理模式，积极推行行政指导、公民参与管理和行政管理社会化等措施，以协调与行政相对方的关系，维持两者的平衡。……行政指导作为一种新型的行政手段，广泛地运用于各个行政领域，是市场经济条件下政府施政的中心，在现代行政中占有重要的地位。”[26]平衡论者的认识是非常切合中国行政指导的现实情况的。中国的行政指导在当前的历史维度上，相比过去的计划体制充当着改革的尝试手段，能够使国家在相对稳妥的方式进行改革，逐步推出社会领域；并且其指向了一个积极向上的现代行政的图景，能够积极发挥服务行政的职能，化强制为说服劝说，构造和谐的官民关系。在中国当代，虽然也不无滥用指导，以指导掩饰行政不作为，化指导为强制的违法行政，但这些现象并不带来救济的困难，相对人可以针对行政不作为或者越权行政提起抗告。在这一意义上，行政指导指向了一个条朝霞灿烂的行政图像。平衡论对行政指导的赞美可以得到人们的同情。
