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新自由主义、金融危机与监管改革

  

  四、我国的监管改革和立法


  

  第一,从前面介绍的国际上的统合监管这样一个变革趋势来看,统合监管是对混业型金融市场进行管制的理想模式,可以为金融发展提供稳定的机制。只要是对金融业实行混业经营,与之相应的监管模式有两种,一种是多重监管,一种是统合监管。现在得出结论还是统合监管比多重监管更有效,更公正。美国金融危机出现后,值得我们称道的地方在于他们可以一针见血地说到问题的本质,从监管体制上去反思。奥巴马指出:导致出现如此经济衰退的原因之一是,大型金融机构的解体以及对于金融机构进行恰当监管的体系的缺乏。从华尔街到华盛顿,所有的机构都表现出来不负责任的态度。而20世纪所建立起来的金融监管体系已经无法控制21世纪新兴经济的变化速度之快,涵盖范围之广以及体系结构之复杂。这不是某个人的失败,这是整个系统的失误。许多机构逃过了检查,由于法规中的疏漏,致使许多监管机构无法有效地采取措施。成千上万的美国人工作勤勤恳恳,但是看到的却是他们梦想的破灭,这是由于其他人不负责任的行为所造成的,这同时也是政府没有进行有效的监督所造成的。而我们中国人好面子,不太喜欢承认自己的错误。


  

  第二,金融大爆炸以后全球出现了自由化,混业化这种客观情况,要求统合监管。从国际经验教训来看,应当建立对所有金融行业和金融投资商品的统一监管体制,这个我们从这次美国政府的反思来看也是这样。2008年3月31日,美国财政部公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计划。该蓝皮书被视为自上世纪30年代初经济大萧条以来规模最大的金融监管体制改革计划,对美国乃至全球金融市场都具有深远意义。从历史的角度来看,该蓝皮书是对1999年金融现代化法案以来,美国金融监管体制改革的继续和深化,是监管体制对于金融市场的机构与产品双重转型趋势的回应。对于美国金融机构监管的改革和强化路径,蓝皮书指出四种模式:一是维系1999年法所制定的基于功能性监管(functionalregulation)的现行模式,即按照历史惯例把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大产业部门(industrysegment)进行分别监管;二是建立更强调功能性监管的系统监管模式,按照金融服务企业的业务性质而不是机构分类进行监管;三是模仿英国建立金融市场的统一监管机构;四是学习澳大利亚和荷兰,建立基于目标(objectives-based)的监管模式,依据主要的监管目标来建立监管架构。在评估了上述模式后,蓝皮书指出,目标性监管模式是未来的最优选择,基于目标的监管模式的最大优势是,可以整合监管责任以发挥自然合力。据此,美国金融监管体制确定了面向目标性监管架构的演进路径。考虑到实际情况,蓝皮书制定了近期、中期和远期三个阶段的改革计划,对整体金融市场的监管原则、监管主体、监管权限等都提出了较为详尽而有针对性的构想。


  

  据此,蓝皮书提出了三大监管目标:市场稳定性监管(marketstabilityregulation),即保障整体金融市场的稳定性;审慎性金融监管(prudentialfinancialregulation),即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管;商业行为监管(businessconductregulation),主要是为市场实务制定行为标准。美国虽然确定了面向目标性监管架构的最终演进路径,但奥巴马政府目前选择了温和改良性的、不彻底的以功能性为基础的多头监管模式。


  

  奥巴马政府2009年6月17日公布了85页的金融改革白皮书,列举了5大改革计划:要求所有足以影响金融系统稳定的金融公司接受统一监管;提高金融市场规则和透明度,使市场有能力承受一个或更多金融机构失败带来的压力;重树市场信心,创建消费者金融保护机构(将被命名为消费者联邦保护局/CFPA),包括消费者在信贷、存款以及支付市场等方面的利益;让政府有途径管理金融危机,而不需要被迫在援助和金融灾难之间做出选择;提高国际金融监管标准,促进国际性协调合作。


  

  奥巴马政府的这份改革建议引发巨大争议。一些反对者认为,奥巴马的金融改革步调过急,尚未恢复元气的金融系统恐难承受这般大规模的“手术”。另一些人则指责政府给金融机构设置太多限制,将影响这些机构在国际上的竞争力。还有一些人则认为奥巴马的改革建议过于保守,无法根治美国金融系统的“弊病”。我们认为,目标监管具有不确定性,解释的模糊性、任意性,中国应根据功能性监管来构建统一的金融监管体制。因为中国是高度中央集权的国家,文化上具有大一统特征,割据治理导致的纷争、无效率、无人负责以及混乱自始存在于多头管理的监管体系中。为什么奥巴马最后采取了妥协的措施呢?从理论原因上分析,这主要是美国根深蒂固的自由主义经济倾向,政府不能对经济干预太多,强烈反垄断意识,还有分散的利益格局,国会议员代表不同人不同阶层的利益。


  

  第三、构建符合我国国情的金融监管和立法制度,我们不能完全照搬西方,但是又要看到西方的立法和监管的长处和这些改革措施的进步趋势,再结合中国经济和金融的现实情况进行我们的立法和监管制度的改革。当前我们政府也是高度重视应对金融危机的,金融危机发生后,投入四万亿马上刺激经济,而且2009年的GDP增长最保守9%。中美两国都在应对。但是在应对的同时我们要理性地考虑,也要看到我们的应对措施还是采取了传统的以投资拉动经济的方式,而对制度建设和法律改革没有从根本上予以重视,这是我们现在要思考的。这四万亿中地方资金很多都是不落实的,都在套中央的钱和银行的钱,而且有个经济学家说,这次我们中央和地方对刺激经济是高度一致,以前我们说经济宏观调控都是中央调地方,地方变相地跟中央讨价还价,这次高度一致,所以预示有很大的风险。投资绝大部分流向上述这些产业,所以现在是有风险的,中央已经叫停重复建设的项目了,前一段刚开国务院常委会,强调不要搞重复建设。奥巴马说:“我坚信通过建立明确的制度,确保透明性和公平标准原则,我们就能够建立充满活力的市场,这将是我们改革的核心。”他是从制度建设层面来说的,这就是学法律的人说的话。



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