|
最严格的节约用地制度，要求建设用地逐步实现由粗放型向节约集约型的转变，主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度以解决用地不足，积极引导城乡建设向地上、地下发展，增加建设用地来源，达到控制建设用地增量的目的。也只有在最严格的节约用地背景，作为建设用地增量控制意义上的建设用地总量控制制度才能落到实处。
（四）限制建设用地总量控制制度中的农用地转用行为
在建设用地总量控制制度含义没有改变的情况下，生态用地保护制度要求完善与之配套的农用地转用行为，达到落实建设用地总量控制制度保护生态用地的目的。
新增建设用地无论其来源是耕地还是非耕农用地，都是通过改变土地用途实现的，具体而言就是通过农用地转用实现的。可以说，农用地转用是建设用地总量控制制度得以实现的最主要途径。农用地转用，又称为农用地转为建设用地，是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。
在生态用地保护上，如果没有生态用地保护制度对农用地转用的制约，那么，生态用地就因为农用地转用而“牺牲”在建设用地总量控制制度下了。前文的数据有力地说明了这点。当前述的生态用地规划制度、用途管制制度建立起来后，生态用地无论是数量还实质量上的保护，都有了良好的屏障。有了生态用地规划制度，生态用地在全国的土地地图上有了一席之地，能与生产、生活用地并列；有了用途管制制度，生态用地就不至于被随意改变为建设用地。即使转为建设用地，也要足额补充所占的生态用地，生态用地总量因此不会减少。因此，生态用地保护制度将限制甚至禁止农用地转为行为，建设用地总量也不可能通过农用地转用而得以增加。
（五）完善土地征收制度
土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有土地变为国有土地的行为。在法律列举的公共利益中，很多是实现公共利益的建设用地，如城市基础设施用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。因此，土地征收制度的实施事实上使得建设用地得到了增加。
但生态用地保护制度建立起来后，生态用地保护制度会很大程度上限制通过适用征收制度，来增加建设用地。这是因为：生态利益是最高层次的公共利益，生态利益作为公共利益，其最大的特点是无法通过进口等方式弥补，只能自我供给；只有存在高于生态利益的公共利益如国防、自然灾害等紧急情况时，才能对生态用地予以征收[24]。而这种范围是非常窄的。这无疑从源头上控制了建设用地的增加。
要保护生态用地，必须反思建设用地总量控制制度。建设用地总量控制制度的实质不应为增量控制制度，确定一个建设用地总量，将现有的、新增的建设用地都控制在该数量之下。新增的建设用地不能通过农用地转用、土地征收行为实现。应在最严格的节约用地制度下实施建设用地总量控制制度，通过建设用地的集约、节约满足增加的建设用地需求，将建设用地总量控制制度落到实处。只有这样，既守得住耕地这条“红线”，也守得住生态用地这条“绿线”，实现生活用地、生产用地和生态用地的“三地平衡”。
【作者简介】
|
