第二，参照耕地总量动态平衡完善建设用地总量控制的含义
建设用地总量控制制度作为“建设用递增量控制制度”运行，导致的最大问题在于：由于实行了严格的耕地占补平衡制度，这些新增的建设用地的最终来源只能是非耕农用地和未利用土地，而非耕农用地和未利用土地中有很大一部分为生态用地。当前述生态用地用途管制制度、占补平衡制度建立起来后，建设用地不能占用生态用地，即使占用也要予以补充。
因此，建设用地总量控制制度的含义应参照耕地总量控制制度，由建设用地增量控制制度完善为真正的总量控制制度。即以1998年《
土地管理法》生效时的全国建设用地总量为基点，将所有的建设用地控制在其之下，严禁以各种名义擅自扩大建设用地规模，贯彻“最严格的节约用地制度”，新增的建设用地通过集约、节约方式实现，而不是通过改变土地用途得以增加。
（三）在“最严格的节约用地”背景下实施建设用地总量控制制度
第一，粮食安全背景下的建设用地总量控制制度
作为我国土地市场管理的六项基本制度之一的建设用地总量控制制度，既然并不在于将建设用地控制在一个总的数量之下，为何又被提出来了，其实质又是什么呢？这得从1998年修改《
土地管理法》谈起。
20世纪90年代初期，我国兴起了房地产热、开发区热。房地产、开发区在建设过程中，大量占用耕地，致使耕地数量急剧减少。为此，中共中央、国务院于1997年发出了《关于
进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求冻结审批建设占用耕地一年，解冻后，没有规划不能审批用地。从而1998年修改《
土地管理法》时，要求通过依据土地利用总体规划，严格审核城市、村镇等建设规划和审批建设项目用地，以遏制建设用地规模的盲目无序扩张。因而，建设用地总量控制制度实质上转化为在保护耕地的前提下，由土地利用总体规划确定合适的建设用地增量。在严格保护耕地的背景下提出建设用地总量控制制度，当时并没有思考对生态用地保护带来的负面影响。
第二，“最严格的节约用地”背景下的建设用地总量控制制度
在严格保护耕地背景下提出的建设用地总量控制制度，是一种单边约束，即约束建设用地占用耕地的行为，并没有论及建设用地本身的控制，为建设用地占用生态用地留下相当大的空间。党的十七届三中全会通过的《
中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时，要求实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地的总规模。最严格的耕地保护制度与最严格的节约用地制度这两个制度同时实行后，“变过去的单边约束为现在的双边约束，共同构成了最严格的土地管理制度体系”[23]。
