三、生态用地保护对建设用地总量控制制度的完善
（一）现行生态用地保护制度分析
尽管由于历史的原因，1998年《
土地管理法》的立法和修订意图“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题，关于国土规划、国土开发等问题，由于实践经验不够，草案未作规定”，但随着国家对生态安全的日益关注，鉴于生态用地在国家土地中的重要地位，2000年国务院通过的《全国生态环境保护纲要》和2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》审时度势地规定了生态用地保护制度。这不能不说是对现实的正视，也是对现实的重视，从而修正了《
土地管理法》的立法目的，也弥补了其在生态用地保护规定上的缺位。
首先看第2000年《全国生态环境保护纲要》规定的生态用地保护制度。尽管通常认为，由石元春院士2001年考察宁夏回族自治区时首先提出，随后石玉林院士在中国工程院咨询项目《西北地区水资源配置与生态环境保护》报告中进一步阐述了生态用地。但实际上，2000年《全国生态环境保护纲要》就提出了生态用地的概念。该纲要规定，“依据土地利用总体规划，实施土地用途管制制度，明确土地承包者的生态环境保护责任，加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的，应严格依法报批和补偿，并实行‘占一补一’的制度，确保恢复面积不少于占用面积。”不难发现，该纲要提出了生态用地保护法律制度的基本框架，包括：生态用地规划制度、生态用地用途管制制度、生态用地禁止征收制度、生态用地转用审批制度、生态用地占补平衡制度。对比一下我国《
土地管理法》关于耕地保护的法律制度，可以说，《全国生态环境保护纲要》有关生态用地保护法律制度对生态用地的保护力度，丝毫不亚于《
土地管理法》所设计的保护耕地的法律制度。
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》也有关于生态用地保护制度的规定，如“……保护基础性生态用地；发挥耕地的生产、生态功能”；“禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动，严禁改变生态用地用途。”该规划纲要有关生态用地保护制度的最大特点是从生态安全这一价值高度出发规定的。相比较而言，其有关生态用地保护法律制度没有2000年《全国生态环境保护纲要》中的丰富。
（二）完善建设用地总量控制制度的含义
第一，增量控制意义上的建设用地总量控制制度
从前述的分析可知，建设用地总量控制制度并不像耕地总量保护制度那样，将建设用地数量控制在一个总的数量之下，而是在于控制建设用地增加的幅度不至于过快，超出国家、社会可接受的程度，从而与耕地总量动态平衡制度中的“耕地总量”大相径庭。有关政策和规章在建设用地总量控制制度的表述上也反映了这点。建设用地总量控制制度在政策和规章中有其他的表述，如“合理控制建设用地总量”、“建设用地增量控制制度”。在2004年
国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中的表达是“严格控制建设用地增量……”，“从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。” 2006年《
土地利用年度计划管理办法》第
1条规定的是“为加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量。” 如此看来，建设用地总量控制制度实际上是“建设用地增量控制制度”。
