一般认为，生态用地是负担重要生态功能的土地，其生态功能体现在保护生物多样性、调节气候、涵养水源、净化环境、防止土地退化及减少自然灾害、维系区域生命支持系统的正常运行。生态用地负担的这些生态功能已被达成共识。
但关键的问题在于，如何理解这些生态功能，尤其是这些生态功能与人类的关系。在这个问题上，同样反映出环境法上一直存在的“人类中心”与“生态中心”的争论。如岳健等认为，生态用地是指除农用地和建设用地以外的土地，包括为人类所利用但是用于农用和建设用以外的用途，或主要由除人类之外的其它生物所直接利用，或被人类或其它生物间接利用，并主要起着维护生物多样性及区域或全球的生态平衡以及保持地球原生环境作用的土地[16]。但我们认为，对于生态用地的这些生态功能，必须强调人类的主导地位，即“没有这个自然界，人类就不能生存，人类通过保护生物圈及其平衡来保护自己”[17]；此“将‘保护生态环境’等作为环境法目的加以规定的情形，在环境法规范中应作为“人类生存不可或缺之基础”。[18]
因此，必须强调人类在生态用地中的主导地位，这也正是生态用地提出的背景所在，更是生态用地的目的——保证人类生态安全所决定的。如邓小文在指出生态用地的基本特征时强调，生态用地“首先是依附地块单元存在的生态系统可以通过其自身的生态过程，为人类提供特定的生态服务功能”[19]。我国立法也肯定了这点，如2003年的《
生态功能保护区规划编制大纲（试行）》将生态功能界定为“生态系统及其生态过程所形成或所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用，主要包括水源涵养、调蓄洪水、防风固沙、水土保持、维持生物多样性等功能”。因此，生态用地可界定为：保证人类生态安全、以发挥生态功能为主的土地，或者其生态功能重要或非常脆弱需要修复、保护的土地。
第二，非耕农用地和未利用土地中的土地具有极大的生态功能，应为生态用地
随着森林生态功能被广泛接受，2003年中共中央
国务院关于《加快林业发展的决定》明确提出了商品林和生态公益林之分。毫无疑问，生态公益林所在范围内的林地为生态林地。草原是典型的生态系统，除了一部分为牧草地外，其余大部分为生态草地。生态草地是对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原和作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原。因而，非耕农用地中的林地和草地中被划分出的生态林地和生态草地无疑是生态用地。
至于未利用土地应为生态用地，这在学术界土地学界、生态学界已是共识。如有学者针对未利用土地概念存在的诸多问题，认为“就我国而言，用‘生态用地’这一名称和概念来取代‘未利用土地’，并且将全国土地利用划分为农用地、建设用地和生态用地这三大类型”[20]。生态用地作为以发挥自然生态功能为主的土地类型，包括林地、园地、牧草地、水域和未利用土地[21]；具有重要生态功能的河湖、草地、湿地、苔原、荒漠、冰川及永久积雪等未利用地是具有宝贵生态价值的生态用地[22]。
