可见，虽然新增建设用地可以来源于耕地，但由于受粮食安全制约，《
土地管理法》明确规定了耕地占补平衡制度。从而从总量上看，耕地总量是平衡的。因此，新增的建设用地不可能来源于耕地。由此可以得出结论，新增建设用地的来源之能是非耕农用地和未利用土地。
第二，新增建设用地的来源为非耕农用地和未利用土地
上述逻辑推演的结果告诉我们，由于耕地总量动态平衡制度、耕地占补平衡制度的存在和其严格的执行，决定了我国历年来新增的建设用地，其来源只能为非耕农用地和未利用土地。非耕农用地，从严格意义上说并不是一个独立的概念，只是为了表述的方便而使用的，是指农业生产用地种除去耕地的部分，包括林地、草地、养殖水面、“四荒”、农田水利占用地、闲散地、废弃地、未复垦地。根据2007年土地利用变更调查结果，全国园地1181.31万公顷（1.77亿亩），与2006年相比减少0.04%；林地23611.74万公顷（35.42亿亩），与2006年相比减少0.002%；牧草地 26186.46万公顷（39.28亿亩），与2006年相比减少0.03%[14]。这些非耕农用地因没有占补平衡制度加以保障，当然成为新增建设用地的来源。
另外，未利用土地也当然地成为新增建设用地的来源。因为新增建设用地占用的耕地，其补充的来源土地为耕地后备资源，实则为未利用土地。因此，最后的结果便是新增建设用地来源于未利用土地。而且，根据《
全国土地开发整理规划(2001～2010) 》，全国宜耕土地后备资源绝大部分分布在中西部地区，后备资源所在区域水资源短缺，生态环境较脆弱，开发后极易引起生态问题。因此，这些耕地后备资源不宜作为耕地加以开发。
这样看来，无论是非耕农用地还是未利用土地，都最终成为新增建设用地的最后来源。但由于这部分土地在我国生态环境建设中发挥着很大的作用，其中很大一部分是本文所称的生态用地，从而需要我们反思通过改变非耕农用地和未利用土地的用途，来增加建设用地数量的建设用地总量控制制度了。
（二）非耕农用地和未利用土地实为生态用地
第一，生态用地的含义
一般认为“生态用地”一词由石元春院士于2001 年考察宁夏回族自治区时提出，随后石玉林院士在中国工程院咨询项目《西北地区水资源配置与生态环境保护》报告中对生态用地概念做了阐述。不过，实际上2000年的《全国生态环境保护纲要》就提出了要“加强生态用地保护”。但无论怎样，生态用地概念的提出时间较晚，对其理解尚未达成共识。即使是已在城市规划中被重视的城市生态用地，也缺乏统一的概念和定义，具有不同专业背景的人往往对其的理解不尽相同[15]。
