从建设用地总量控制制度的这些规定看，尽管我国官方将其作为土地管理的一项基本制度，但实际上其确立之初乃至到目前为止，其并不是一项独立性强的法律制度，因为其适用受制于“严格限制农用地转为建设用地”，其目的是保障农用地的合理数量。
（二）建设用地总量控制制度与建设用地数量的变动关系
建设用地总量控制制度作为土地管理的一项基本制度，不仅被官方认可，也为学界认同。可见，其地位是毋庸置疑的。但关键的问题是：第一，建设用地的总量到底是多少；第二，如何控制建设用地的总量，即控制建设用地总量制度的地位如何，其是否像其他土地法律制
度那样得到了有效地贯彻和执行。
建设用地总量控制制度中的建设用地总量的数量，我们可以对比耕地总量动态平衡制度加以理解。耕地总量动态平衡制度的主要内容是耕地总量不减少、质量不下降，实现动态平衡。也就是说，自从1998年《
土地管理法》实施以来，18亿亩耕地总量就成了一条不可逾越的“红线”；即使是因其他原因减少的耕地，也通过耕地占补平衡制度，实现了总量的平衡。相反，自1998年确立建设用地总量控制制度以来，建设用地数量一直在增加。如2005年土地利用变更调查数据显示，“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，年均新增建设用地657万亩[2]。根据每年土地利用变更调查结果报告，其中2003年度新增建设用地达641.7万亩，比前五年年均高出120万亩[3]；2004年全国新增建设用地尽管比2003年下降了37%，出现了多年来少有的下降趋势，但仍新增401.7万亩[4]；2005年全国新增建设用地427.4万亩，比2004年增加6%[5]；2006年新增建设用地493万亩[6]；2007年新增建设用地39.50万公顷[7]。
虽然建设用地的总量是动态的，如2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定至2020年，建设用地总量确定为3724万公顷（55860万亩）[8]，但在实行了建设用地总量控制制度后，全国建设用地总量为何其一直呈增长的趋势。那么，其增加的建设用地的来源又是什么呢？
二、生态用地在建设用地总量控制制度中的“牺牲”
（一）新增建设用地的来源实际上不是耕地，而是非耕农用地和未利用土地
前面虽然引用了权威数据，说明我国建设用地自建设用地总量控制制度确立以来一直呈增长趋势，因而准确地说，建设用地总量控制制度应表述为“建设用地增量控制制度”。因此，核心的问题是增加的建设用地的来源又是什么呢？
第一，新增的建设用地的来源不是耕地
根据2003年度全国土地利用变更调查结果，2003年全国建设占用耕地343.7万亩 [9]。但根据2004年度全国土地利用变更调查结果，到了2004年，由于很好地执行了耕地占补平衡制度，2004年是1999年以来补充耕地最多的一年，各项建设占用耕地实现了总量上的占补平衡[10]。2005年全国建设占用耕地318.2万亩，但同期土地整理复垦开发补充耕地460万亩[11]。2006年全国建设占用耕地387.8万亩，但土地整理复垦开发补充耕地550.8万亩。2006年全国补充耕地面积比建设占用和灾毁耕地多109.2万亩，较之往年2006年占补平衡工作落实得更加到位[12]。2007年土地整理复垦开发补充耕地19.58万公顷，超过建设占用耕地4.0％[13]。
