生态用地的保护对我国建设用地总量控制制度的反思
唐双娥
【摘要】自1998年实行建设用地总量控制制度后，全国建设用地却一直呈增长趋势。因18亿亩耕地是一条不可逾越的“红线”，因此，新增建设用地的来源实质上不可能为耕地，只能为非耕农用地和未利用土地，而非耕农用地和未利用土地中的很大部分为生态用地。《全国生态环境保护纲要》、《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确立的生态用地保护制度，必然限制或禁止生态用地成为新增建设用地的来源。为此，建设用地总量控制制度的含义应以1998年《
土地管理法》生效时的全国建设用地量为总量，改变其作为“建设用地增量控制制度”的状况。要在最严格的节约用地背景下实施建设用地总量控制制度，一方面限制建设用地总量控制制度中的农用地转用行为，不通过转变生态用地的用途来增加建设用地量；另一方面也不能通过征收来增加建设用地量，因为生态用地保护的生态利益是最高层次的公共利益，只有存在高于生态利益的公共利益时，才能对生态用地予以征收。
【关键词】生态用地；建设用地；建设用地总量控制制度；用途管制制度
【全文】
我国建设用地数量一直呈增长趋势，在土地面积有限的情况下，18亿亩耕地由于作为“红线”不能突破，新增加的建设用地只能来源于非耕农用地和未利用土地。而非耕农用地和未利用土地中，很大多数是生态功能极为重要的生态用地。2008年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》秉承“最具有生态价值的用地留住、保住，然后是基本农田，基础设施，再那之后才是城镇村工矿用地”[1]的理念，不仅明确规定“生态用地与生活、生产用地并行”，而且要求在城镇发展中要“提高生态用地比例”。这样，当全国生态用地数量要求增加时，严格保护生态用地的制度必然限制、甚至禁止建设用地占用生态用地。为此，在严格保护耕地和生态用地的双重制约下，我们不得不对现有的建设用地总量控制制度进行一番反思了。
一、建设用地总量控制制度在建设用地面积变动中的作用分析
（一）建设用地总量控制制度的确立
建设用地总量控制制度是我国土地市场管理的六项基本制度之一。其在我国的确立有一个过程。1982年《
宪法》第
9条规定“国家保障自然资源的合理利用”，第
10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 尽管《
宪法》并没有明确提到控制建设用地总量，不过，该两条的规定隐含着要保持合理的土地结构，要对建设用地进行控制。1986年《
土地管理法》没有明确提出实施建设用地总量控制。明确提出建设用地总量控制制度的是1998年《
土地管理法》。1998年《
土地管理法》第
4条在规定土地用途管制制度时，强调“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量……”；第
24条规定“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。”随后的《
土地管理法实施条例》第
13条也规定要实行建设用地总量控制。2007年的《
物权法》第
43条重复了《
土地管理法》的规定，“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”
