当然，权利不等于能力，再好的程序规定都不能保证参与的效果一定如意。公众能够在多大程度上分享议程设置权力，很大程度上还是要看相关制度的发育：媒体舆论空间是否具有一定独立性，是否足够成熟；公众是否实现成熟的利益组织化，能否提出比较系统和可行的建议和方案，等等。
第三，要求行政机关在充分收集信息的前提下制定政策草案。在程序上，有必要规定，行政机关在决策质量限制所允许的时间之内，展开调查研究，尽可能充分收集信息，并在此基础上制定政策草案。行政机关需要收集的信息，即包括与决策相关的事实信息，也包括公众的价值偏好信息。如需要进一步加强程序保障，则可以规定，政策草案需要说明起草所基于的信息基础。
第四，提供公开、公平、信息充分的参与渠道和沟通平台。政府的程序规定有必要规定一系列公开的公众参与渠道，如公告-评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等等。对于涉及公众利益的重大决策事项，公告-评论应当为基本的公众参与程序保障，在此基础上再辅以其他程序技术。对于听证会的事项和程序，应当有明确的规定。
在对公众参与技术的选取上，需要规定以保障公众的意见获得公平表达为原则。[41]在决策过程中，行政机关需要考虑，与该政策相关的公众是如何构成的，是已经充分利益组织化，部分利益组织化，还是完全处于未经组织的状态？很明显，如果要启动公众参与程序，决策的重要利益相关者需要在决策过程中有自己的利益代表，同时行政机关必须注意保证利益代表的均衡，不能将利益组织化程度低的利益相关者排除在外。此外，还需要考虑公众内部是否存在重大的意见分歧。当制订中的政策对公众的接受性有较高需求的时候，行政机关需要努力弥合公众中的意见分歧，以求获得对政策的较高程度的支持。在这种情况下，让持有不同意见的各方得到恰当的代表，对于决策来说尤显重要。
不同程序技术的运作都可能在公平性方面存在自身的缺陷。比如说，在公告-评论程序中，公告的具体地点和形式就可能会限定公众参与的范围。在前面分析过的上海磁悬浮争议中，行政部门的两次公告最初都是在政府网站上发布的，根本没有在规划线路沿线的小区张贴，而这实际上就使得大部分忙于私人生活的市民无法及时看到。而杭州市在“开放式决策”试验中，以网络作为平台来进行公众参与，也需要考虑该平台本身对于公众参与范围的限定——而对于无法使用电脑网络的群体，需要考虑如何更好地赋予政治决策过程中的代表权。因此，为保证表达的公平性，不同的程序技术需要搭配使用。
就当下我国的实际行政决策过程来看，座谈会、协商会的运用最为广泛。厦门PX项目事件、上海磁悬浮争议以及重庆出租车罢运纠纷的解决，运用的都是座谈会而非听证会。相较于听证会，座谈会、协商会形式比较灵活，对于行政机关的程序约束比较少，没有邀请所有利益相关方代表到场、事先公示、事后制作正式笔录等程序要求；采用座谈会，行政机关既可以进行整体式的协商，也可以进行分散式的、与个别利益相关方代表的协商。但座谈会和协商会在程序上的灵活，也带来了一个公信力不如听证会充分的问题。在对公众利益有重大影响的决策上，听证会的地位仍然是不可取代的。
第五，公众参与应当发生一定的法律后果。
公众参与要真正发生效果，行政决策机关对于公众就不能持“呼之即来，挥之即去”的态度，也不能表面上客客气气，而实际上将公众作为摆设。要使得公众的参与具有实质意义，决策机关必须承担起对公众意见作出一定回应的义务。我们认为，在这方面最基本的程序保障，就是行政决定理由说明制度：决策机关需要说明决策理由，尤其是为何未能采纳公众所提出的意见和建议。就这一点而言，《湖南行政程序规定》第37条值得推荐：“决策承办单位应当将公众对重大行政决策的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳；未予采纳的，应当说明理由。公众意见及采纳情况应向社会公布。”
对于听证会这种更为严格的程序技术，行政机关有有必要承担更为严格的法律义务。在这方面，《湖南行政程序规定》第139条规定，听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由，也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布。按照该《规定》，行政机关对于公众意见的主要回应义务仍然是说明理由。但在这一点上，并没有体现出听证会相较于其他程序技术的更高的严格性。在我们看来，在一些重大事项的听证上，可以考虑引进《行政许可法》所确立的听证“案卷排他性”原则。
第六，政策反馈机制。
最后，需要完善政策反馈机制。我们认为，需要确立一个观念：决策并不是一个一次性的过程，并不是在草案正式通过并公布之后即告尘埃落定。很多决策事实上是需要反复修改的。因而，政策反馈并不是决策过程的可有可无的“尾巴”，而可能是启动新的决策的扳机。在决定公布之后，决策机关仍然有必要设立专门的程序接受公众的意见反馈。此外，决策机关需要转变观念，不再将公民启动的行政复议和行政诉讼看做麻烦，而是作为一种事实上的政策反馈。就政府对媒体的管理而言，在进入政策实施阶段之后，也应当避免限制媒体发表政策批评的空间。
四、简要结论
在本文中，我们提出，在中国已经出现了一场行政治理的革新运动，表现为政府决策过程日趋开放，行政过程中的公众参与日趋广泛和深入。本文通过个案分析，探讨了旧的管理主义行政治理模式如何遭遇危机，新的行政治理革命如何发生。在此基础上，我们提炼了“参与式治理”的主要特征，并从核心理念和制度框架层面对“参与式治理”的构成要素进行了探讨。
“参与式治理”模式具有重大推广价值，首先不是因为它符合“世界潮流”，而是因为它是真正土生土长的，因而适合中国的土壤。它具有几个方面的重要意义：第一，通过扩大公众参与，避免长久以来公共政策的过度倾斜，疏导社会矛盾，提升决策质量；第二，通过日常化的参与实践，提升公众的政治认知能力和政治行动能力；第三，治疗社会疏离感和压抑感，培育社会信任和主人翁精神；第四，作为一个“有序参与”的方案，为中国的政治和行政改革提供稳健的引导。随着中国未来社会经济的进一步发展和城市化的推进，“参与式治理”的适用性还会进一步增强。
在我们看来，“参与式治理”的发展，背后隐藏着国家和社会关系的重构。有效的“参与式治理”需要一个强国家，也需要一个“强社会”；需要一个开放的政府和完善的参与制度，也需要一个利益代表和表达机制充分发育的社会。而在自组织和自治能力充分发育的条件下，社会也日益有能力分担公共治理的责任，形成广泛的“参与式社会”。而这，大概就是一个真正的“天下公议”的社会，一个克服了古老的治道和治术分裂之苦的社会。
我们期望，“参与式治理”的推进，能够进一步提升中国社会的公平正义程度。在中国的改革开放过程中，地方政府的GDP政绩竞争促成了中国经济奇迹般的增长。但这种政绩竞争也导致许多地方政府在行政决策过程中，片面地偏向于官僚和资本群体（包括国有资本和私人资本）利益，而忽视其他社会群体的利益。“参与式治理”追求的是多元社会利益在行政决策过程中获得平等的代表和表达，追求的是在一个个具体的行政情境中实现社会共同利益。在当下，我们最乐见的是地方政府推进“科学决策、民主决策”的政绩竞争，当这一幕出现，中国或许就能像当年铸造经济奇迹一样，获得跨越式的政治与社会发展，为改革开放的成绩再添光辉的一笔。
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授；章永乐，北京大学法学院讲师。
【注释】 治理所涵盖的内容非常广泛，本文为了讨论针对性，主要以行政决策（policy-making）作为核心观察对象。本文所归纳的模型主要也以行政决策为考察对象。
在此过程中，形成了被称为“参与式动员”的动员模式。在“参与式动员”中，领导者通过一系列程序技术来激发群众的参与热情，但并不期望路线、方针和政策本身受到质疑或改变。关于“参与式动员”，参见Bernstein , Thomas. 1984. “ Stalinism , Famine , and Chinese Peasants : Grain Procurements During the Great Leap Forward. ” Theory and Society 13 , No. 3(May) :1 - 38.
参见Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley: University of California Press, 1999
根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第二十二次中国互联网发展统计报告》，截止2008年6月，中国网民数量达到了2.53亿，跃居世界第一。而且中国网民人数增幅惊人，仅2008年上半年网民净增量就达到了4300万人。
参见王绍光，“中国公共政策议程设置的模式”，《中国社会科学》，2006年第5期。
参见王绍光、何建宇：“中国的社团革命——中国人的结社版图”，《浙江学刊》 2004年第6期。另参见高丙中、袁瑞军（主编）：《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社，2008
能否举例？
比如浙江省台州市的“民主恳谈会”实践，是在1990年代末就产生的。参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社，2003年。另参见郎友兴：“商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的‘民主恳谈会’”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。
关于此案例的其他系统讨论，参见王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社，2008年
参见田飞龙：“从‘树木’到‘森林’——规划环评立法的治理使命”，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心），2007年第5期。
在国内，“开放式听取意见”系由《广州市规章制定公众参与办法》首次提出。 该《办法》第二十条规定：“开放式听取意见是指规章起草部门在一定时间内，在指定地点公开听取公众意见的方式。”
1975
宪法第
28条和1978
宪法第
45条的“公民权利和义务”中写进了“罢工自由”，但1982
宪法将之取消。
全总的依据是《中国工会章程》规定的“同一企业、事业单位、机关和其他社会组织中的会员，组织在一个工会基层组织中”的组织制度进行工会组建工作”。见“全国总工会部署推进出租车企业组建工会工作”，2008年11月15日，人民网，
http://acftu.people.com.cn/GB/8345487.html，2008年1月15日最后访问。
安戈，陈佩华：“中国、组合主义及东亚模式”，《战略与管理》，2001年第1期。
正如张静指出：“法团主义建构的前提是利益团体的分化，它是对利益团体政治面临的问题提出的整合方案，更为核心的问题是，它的基础是一系列权利分化的结构，法团主义希望在这个基础上做出权利分布的调整安排。”参见张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，2005年，页164。
在法律、国务院法规和规章层面，《价格法》和《环境保护公众参与暂行办法》都规定了一定的公众参与程序。
一个重要的证据是，参与两地制度设计的行政法和行政学专家中，有相当一部分是相互重合的。
杭州市政府办公厅，政策研究室：“关于《杭州市人民政府开放式决策程序规定（草案）》起草情况的说明”，中国杭州网，2009年1月13日，
http://www.hangzhou.gov.cn/main/all/41cwhyzb/kfsjccl/T274267.shtml，2009年1月17日最终访问。
2006年7月，中共中央组织部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，就在干部考核指标设置以及考核程序上做出了重大调整。在干部考核“指挥棒”方向的变化之后，中国官员的政绩观也逐渐发生变化，对于本地公众的回应性增强了。参见：“中国官员政绩观加速转变 从唯GDP到注重持续发展”，《人民日报》，2009年2月11日。
这种重视并不仅仅体现在执政党和中央政府的工作报告中。《政府信息公开条例》的制定，体现出中央层面对于政府信息公开的重视。另外，中央领导人以各种姿态表现出对于媒体和网络民意的重视，这对于地方官员来说，具有强烈的示范意义。
在我国，在规范层面上，实行的也是立法机关至上，行政权和司法权都由立法机关派生，由立法机关监督。
理查德?B?斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2002年。页10。
参见安东尼-唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年。
参见前注16，页12-14。
从知识利用角度对此问题进行的探讨，可参见王锡锌，章永乐：“大众、专家与知识的运用——行政规章制定过程的一个分形框架”，《中国社会科学》 2003年第3期。
可参见熊彼特：《资本主义，社会主义和民主主义》，著绛枫译，商务印书馆，1979年。许多自由主义理论家也倾向于将民主作为维护个人自由、改进个人福利的工具来看待。这一工具在他们看来，在有些时候也会威胁到自由的价值（此即所谓“民主的暴政”）。
参见 “群体性事件推动反思”，《瞭望》2008年12月。
“中央党校对县委书记轮训 关注突发性事件处理等”， 中国新闻网，
http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/11-15/1450314.shtml，2009年2月5日最后访问
固然，中国农村地区先于城市地区实现了竞争性选举。然而，存在竞争性选举的事实并不表明农村的治理机制得到了根本改变。在大多数农村地区，农民只是选举了一个管理人，然后就与治理过程无关了。体现出“参与式治理”精神的村庄非常少。
参见中国社科院研究报告：《2008年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》。
参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的 《第23次中国互联网络发展状况统计报告》。
这一点是古典政治理论家倾向于强调的。亚里士多德认为良好的城邦中，公民必须轮番为治，只有参与到统治的实践中去，公民才能获得实践智慧（phronesis），由德性的完善而达致幸福（eudaemonia）。参见亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1997年。
这一观点集中体现在国民党的“训政”理论中。
这一点是托克维尔所强调的。参见托克维尔：《论美国的民主》（下），董果良译，商务印书馆，1988年。页630。
美国行政法学家斯图尔特是这一模式的提出者。 参见前注16，页129。
比如说，赋予大范围存在的、未经组织的分散利益主体——如消费者或环保主义者以获得司法审查的起诉资格，使得他们可以借助司法审查的力量来迫使行政机关考虑他们的利益。
参见Freeman, Jody, “Collaborative Governance in the Administrative State.” 45 UCLA L. Rev. 1,1997. .另参见Chris Ansell & Alison Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 18, Issue 4, pp. 543-571, 2008。
曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，1995年。
在这方面，可以考虑引进美国的“公共利益代理人”制度， 为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益代理主要由私人律师和私营企业担任，前者主要通过主要由基金会资助的“公共利益”律师事务所进行代理，私营企业则为这样的法律援助工作提供资助。有时政府行政部门也提供公共利益代表，如由司法部反托拉斯处代表竞争者利益，由经济机遇办公室代表穷人利益，由交通部提供交通服务消费者的利益，等等。
如《
立法法》第
58条、《
行政法规制定程序条例》第
12条、第
19条第2款和第
22条、《规章制定程序》第15条、《
价格法》第
23条、《
环境影响评价公众参与暂行办法》等等。
可推荐的是《湖南行政程序规定》第37条规定，“公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。” 而《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第五条第三项则做出了更为细致的规定：“通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体和公众的意见，确保利益相关群体尤其是残疾人、失业者、“新杭州人”等社会群体的意见平等表达。”
