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从“管理主义模式”到“参与式治理模式”

  

  尽管“合作治理”的概念在中国为人所知并不久,但其倡导者所主张的通过协商求共识的进路,是非常契合中国当下的行政改革气氛的。近年来,“协商民主”(或“审议民主”)理论在国内方兴未艾,无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。“协商民主”理论在进入中国语境后,在许多方面都发生了变化。比如说,“协商民主”原来是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在中国,它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。但这种突变本身还是契合了中国政治和行政改革的某些根本性需要,即所谓“有序参与”的问题:既要推进公民的政治和行政参与,又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下,“协商”而非“竞争”是自然的首选。在短期之内,强调协商和共识的“合作治理”,相比于强调对抗性的“利益代表模式”,必将获得人们更大的关注。


  

  我们在此并不质疑这一结构性制约本身,也肯定协商的方法对于提升政策的理性和可接受性所具有的积极意义。但需要指出的是,“合作治理”所倡导的协商的方法要充分发挥其功用,还是要以“利益代表模式”的基本要求为基础:多元利益在行政过程中应当获得充分和公平的代表。在超越“利益代表模式”所偏好的对抗方式同时,我们必须拯救这一模式中的合理成分,将它与协商的方式结合起来。


  

  (五)参与式治理模式的制度要素


  

  在交代“参与式治理”的理念之后,我们试图给出参与式治理模式的制度要素。这些制度要素可以被归纳为三部分:第一,是“基础性制度”,即便对于参与式治理具有基础性意义的制度;第二,是“支持性制度”,即从不同方面对于参与式治理具有支持作用的制度;第三,是核心程序技术的设置。


  

  就基础性制度而言,有两项制度是至关重要的:政府信息公开与利益组织化。


  

  政府信息公开制度基于一个简单的道理:信息是决策的基础,如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知,就根本无从监督政府,也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享,是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性,许多国家通过立法,将信息公开规定为政府的义务。我国刚刚通过的《政府信息公开条例》以列举的方式规定了必须公开的政府信息。美中不足的是,这一法律并没有确立“公开为原则,不公开为例外”的原则。但另一方面,《政府信息公开条例》并没有禁止地方政府设置更大的信息公开范围,除非涉及到极少数依法不得公开的信息(如国家秘密)。


  

  利益组织化的必要性来源于两方面:一、在一个大型的社会中进行决策,与分散的个人进行政策商议,其交易成本是巨大的。有效率的决策,从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体,并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道,行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的,而由此产生的政策,也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二、由于不同社会群体所占有的资源和组织程度不同,在行政参与过程之中,利益组织程度高的强势社会利益集团很容易对政策产生过大影响,从而产生所谓“管制俘获”的现象;而弱势群体往往利益分散,组织程度低,无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策真正体现社会公平,需要将分散的利益组织起来并给予利益代表和表达渠道。


  

  利益组织化的发育,需要逐渐放松对于公民结社权利的限制,使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但这仍然不够,因为有了结社的权利,并不等于有结社的能力。正如奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出,大部分人都是“搭便车”者,并不愿承担集体行动的组织成本。[38]对于每日忙于生计的弱势社会群体来说,进行集体行动需要付出高昂的组织成本,是单个人难以承担的。因而,我们能看到,在工人有组建工会权利的美国,真正参与工会的工人,相对于全体工人的比率一直保持在很低的水准。对于弱势社会群体,行政决策者需要给予特殊的对待,对之进行充权(empowerment),降低其利益代表和表达的组织成本。[39]


  

  在以上两项基础性制度之外,参与式治理的效能还得到以下制度的支持:


  

  ——立法机关对于行政的控制和监督。同级人大对于行政机关的财政预算控制,以及对于具体行政机关和官员的监督,对于参与式治理的开展将起到强大推动作用。尽管“参与式治理”在西方是由于立法机关控制和监督能力不足而产生的,但在中国,立法机关的控制和监督能力一直比较弱,需要推动行政机关的“参与式治理”与立法机关的扩权齐头并进。在人大闭会期间,人大代表可以发挥其利益代表和表达功能,为“参与式治理”提供支持。比如说,在杭州市的“开放式决策”实践中,人大代表就起到了很好的支持作用。


  

  ——司法机关的审查:我们可以将行政诉讼看作一种行政决策反馈和纠错机制,它由当事人、行政机关和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序而得到表达。当然,由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足,增强司法审查的效能,仍有很长一段路要走。


  

  ——政协的辅助:作为一个利益代表和表达机构,政协在“参与式治理”过程中可以起到重要的辅助作用。政协委员的提案具有议程设置的意义;在决策过程中,政协委员可以密切联系一部分公众,反映公众的政策需求;此外,许多政协委员具有专业知识,可以为决策提供专业咨询。


  

  ——智库及专家咨询制度:在“参与式治理”的过程中,决策机关和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展,对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。


  

  ——媒体的支持:媒体公开政务信息,反映民意,是“参与式治理”的一个重要沟通平台。公众和行政机关都可通过媒体来设置议题,就政策进行讨论乃至辩论;媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。


  

  就“参与式治理”的核心程序技术安排而言,以下方面是不可忽视的:


  

  第一,明确公众参与的事项范围。有关“参与式治理”的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。决策受到技术、财政和时间等资源条件的限制,并不是在任何事情上,都有可能进行公众参与。在美国行政学家约翰·克莱顿·托马斯看来,当决策质量要求明确、政府具有足够信息、公众接受性并非决策执行所必需的时候,行政机关可以进行封闭性的决策。但这种情况毕竟属于比较少见的,在绝大部分行政决策问题上,都有公民参与的空间。


  

  由于统一的《行政程序法》在我国尚付阙如,尚没有统一的关于哪些行政决策需要公众参与的规定。公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章,缺乏系统性。[40]值得参考的是《湖南省行政程序规定》中对于公众参与事项的规定。该《规定》第35条规定,除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案,征求公众意见,征求公众意见的时间不得少于20日。而对于何为“重大决策”,该《规定》在第31条做出了列举式的规定,这些事项通常涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与公众利益密切相关,在决策过程中需要公众进行信息输入,或者对于公众的接受度有比较高的要求。第38条则要求重大决策涉及四种情况必须举行听证会:(一)涉及公众重大利益的;(二)公众对决策方案有重大分歧的;(三)可能影响社会稳定的;(四)法律、法规、规章规定应当听证的。


  

  第二,分享议程设置权力。设置议程的权力往往比参与讨论的权力更为重要,因为议程如何设置,很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。赋予公众以影响议程设置的权力,才有可能保证公众在治理过程中不仅仅是处在被咨询的地位,而是可以在一定程度上掌握程序的主动权。在参与的程序上,有必要规定公众有提出决策事项建议的权利。这一点可参考《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第二条的规定:“公民、法人或者其他组织可向杭州市人民建议征集办公室提出决策事项建议,交市政府办公厅汇总。”此外,在参与决策的过程中,尤其是在听证会上,应当允许公众提出自己的政策草案。近年来,由于《价格法》规定了重大价格调整的听证制度,各地推出不少价格听证会,公众也对此寄予厚望。但他们失望地发现,听证会往往变成了“听涨会”,开听证会必然意味着涨价,不管参会代表就涨价的必要性和涨价的幅度有多少异议。出现这种情况,跟僵化的议程设置很有关系:行政机关希望以听证会的形式来提升涨价决策的可接受性,但并不准备与公众分享决策影响力。因此,在听证会上给出的通常是已经结构化的涨价方案,议程已经事先设定,不允许中途改变。要修正现有的听证会制度,需要在程序上承认公众的议程设置权力,允许他们提出自己的政策方案。



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