然而这样的正当性传递模式其实有一个前提：行政官僚是在严格规则主义的前提下运作的，亦步亦趋地遵循立法机关的指令，自身并没有太多的自由裁量权。韦伯式的理想的官僚制（bureaucracy）可以说是如此运作的，像一个自动售货机，进入钱，就出来指定的货物。然而现实中的行政官僚总是有自己的独立意志、利益和偏好的，未必安于忠实执行给定的指令。[23]而更重要的是，随着市场经济的发展和社会的日益复杂化，行政的领域也日益扩展，非专业的立法机关的管制能力日益不足以应对多元社会需要。在这样的条件下，立法赋予行政机关的自由裁量权也越来越大。在立法限制日益宽松的前提下，要符合形式的合法性（legality）变得越来越容易，但这种形式合法性也就日益无法保证其实质上的合法性(legitimacy)。需要注入新的因素，来保证决策的合法性。
第一个有助于对政策进行合法化的新因素是“专家理性”：由于专家受到特殊的专业训练，并且由于其职业组织方式和纪律的严格性，他们的决策值得信赖。用比较通俗的话来说就是“专家治国”。在美国新政时期，罗斯福政府就是运用这样一个理由来扩展行政权力的。[24]然而，专家理性是必要的，但绝非充分。因为从知识类型上说，专家长于在价值偏好得到确定的前提下寻找实现这些价值的手段，但价值偏好该如何设定，却并非他们所长；此外，专家尽管受到专业训练，其专业知识范围有其限度，尽管各人长于自己擅长的一方面，但众多人合作的结果，却未必是所有人知识优势的加总；最后，其职业组织方式和纪律的严格性也并不能充分保证专家以合理的方式来运用自身的知识与技术优势，在存在广泛的自由裁量权的前提下，专家很容易做到形式上合法，但在实质上偏向于特殊利益集团。[25]
信息社会的到来，实际上进一步削弱了行政专家的知识和信息优势：专业知识和各类信息的散布变得更为便利，而无法为少数人所垄断；社会公众有了更为便捷的相互交流和自组织的技术手段，往往利用自己所能获得的信息，做出独立于专家的判断。知识和信息优势地位的削弱，直接导致了专家权威地位的削弱。即便是在专家拿手的专业知识领域，现在也有可能遭到公众的质疑，像在上面提到的厦门和上海案例中，环保标准属于高度专业化的问题，为一般公众所不能掌握。但他们了解到我国环保标准与发达国家环保标准之间的差距，并以此为据提出了质疑。像这样的事情，在前信息社会是难以想象的。
正是考虑到“专家治国”所存在的缺陷，公众参与才被引入行政过程，分享对于行政决策的影响力，而这成为另一种增强行政治理合法性的机制。它对于行政过程的意义，第一在于弥补立法机关对于行政机关控制的不足，使得行政的运作能够真正体现公民对于公共利益的追求。公众亲自参与到政策制定过程中去，当政策能够更多反映他们的偏好的时候，就能促进公众对于政策的接受——因为如果政策有自身的投入并在一定程度上反映出自己的偏好，反对它就无异于反对自己。第二，在于弥补专家在知识和信息上的不足，以便提高决策的质量。这两个方面，第一个方面是提高政策的可接受性（acceptability），第二个方面是提高政策的理性（rationality），用我们熟知的话来所，其实就是决策的民主化和科学化。
正因为以上原因，从二十世纪八十年代以来，在全世界范围内，公民参与在行政治理过程中的重要性都在加强。行政过程中日益强调保障普通公众的知情权和参与权。但以“世界大势”为由来主张在中国的行政治理中加强公民参与，显然并不能构成充分的理由，毕竟处在不同发展阶段的国家国情有很大不同，有益于别国的做法，未必就适合于中国。那么，“参与式治理”适合中国吗？
（二）我们为何需要“参与式治理”？
在第二部分的个案分析之中，我们已经观察到，“参与式治理”在许多地方的出现，并非理念设计的结果，更非自上而下的推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。这种自发性表明，“参与式治理”是“行得通”的做法，它与当下中国社会的具体情境存在着一种水乳交融的关系。但在我们看来，“参与式治理”并不仅仅是“行得通”而已，同时也具有深远的前瞻性意义。所有这些意义可以归纳为以下数点：
第一、工具性意义：通过吸纳各社会群体的参与，提高行政决策质量，进而改善行政治理。[26]就我们当下所处的这个历史时期而言，“参与式治理”尤其具有“救急”的意义。
自从新世纪以来，中国进入了一个社会冲突高发期，“群体性事件”数量急剧上升。1993年全国发生群体性事件还只有0.87万起，而2005年上升至8.7万起，2006年更是超过了9万起。[27]值得注意的是，群体性事件的增长是与中国经济迅速增长同步的，因而并不是中国经济发展缓慢或者衰退的结果，而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。在很长一段时期内，各级政府为了追求GDP和财政收入最大化，一方面，将一些必要的公共服务当作财政包袱甩掉，另一方面，其政策往往向某些特定的群体倾斜，这就使得某些社会群体的利益长期受到漠视，旧帐未了，新帐又添，长此以往，矛盾越积越多，就在某些局部爆发出来，形成公共危机。近年来，在执政党和中央政府的推动之下，我国已经初步建立起公共危机应急机制；中央党校还建立了全国县委书记轮训制度，讲授突发性事件处理课程。[28]然而要从根本上减少群体性事件，还是需要疏导矛盾，乃至防患于未然。而这就需要改革行政决策机制，为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境——这一点恰恰是“参与式治理”的核心关怀所在。因此，“参与式治理”在当下的社会矛盾高发期，无疑可以起到释放社会矛盾，促进社会和谐的作用。
就未来而言，“参与式治理”的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看，“参与式治理”的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达，社会利益多元化程度较高，信息化程度和教育程度较高，公民个体的行动能力较强，同时由于居住密集，集体行动所造成的社会影响力也更大。城市的政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低下所造成的反弹的严重性。而相比之下，农业社会利益分化不大，政策所需信息不是那么复杂，同时由于小农天然的分散性，集体行动的成本非常高，因此往往接受管理主义式的治理方式，将善治的希望寄托在管理者的品质和才能上。[29]可以说，城市化使得“参与式治理”的扩散变得更为顺利。根据官方数字，到2007年底，中国已经有5.94亿人居住在城市，城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年，中国城市化仍将保持年均0.8至1个百分点的增长速度。而根据社科院专家测算，到2030年，中国城市化率有望达到65%。[30]面对如此迅速的城市化进程，在治理方式上，中国应当有所预备，以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾，并保证城市化之后的长治久安。我们认为“参与式治理”可与城市化进程同步进行。此外，还应该指出，随着经济和社会的发展，许多农村地区也不再是以前的农业社会了，而是处在城市经济和文化的强劲辐射之下。从电脑网络的普及程度来看，截至2008年底，中国农村网民规模达到8460万人，较2007年增长3190万人，增长率超过60％。[31]尽管绝对数量仍然不高，但增幅惊人。随着城乡生活方式差异的日益缩小，在治理模式上，差距也将逐渐缩小。在此意义上，“参与式治理”有一个光明的未来。
第二、教育意义：任何一种政治生活方式都会造就与自身相适应的“政治人”，在此意义上，政治生活本身就具有一个教育的维度。而“参与式治理”对于公民来说，本身就是一种自我治理的政治教育，使得他们从消极的被治理对象，成为积极的、有判断力的现代国家国民。[32]这种政治人格的塑造，本身就是现代政治的目标之一，因而具有独立的价值。
中国二十世纪的共和革命已经牢固地确立起“主权在民”的正当性，新中国更是提出了“人民当家作主”的口号。然而在具体治理层面，公民参与治理的渠道却受到诸多限制，壅塞不通。一个常常被提出来的理由是，老百姓还不具备足够的自我治理的能力，需要政党进行监护。[33]然而自我治理的能力并非是天生的，而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下，将统一国家、建立现代民族国家基本制度结构和实现工业化等作为最紧迫的任务，推后培育公民自治能力的任务还情有可原，在今天中国各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下，推后这一任务已经没有充足的理由。
“参与式治理”就是倡导从那些与公民个人利益切身相关的微观领域入手，引入公民参与的实践，扎实地培育公民的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公民的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商的程序，公民就能接触到不同的意见，并和他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性（reflexive）的过程，公民的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公民的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐渐锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能公民对荣誉、责任、权力等等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力获得切实的发展。
