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三、构建自然保护区生态补偿机制的理论依据及需要克服的掣肘
前述现实矛盾或困境，在表象上看，可归于我国自然保护区资金筹措机制的不畅或者相关制度设计的缺陷，其实就是基于“主体功能区规划”或“生态区划”，没有将生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚，在保护区建设管护的责任主体与保护区所提供的生态等多重效益的受益者之间没有建立起匹配的生态对价关系。政府当然是生态保护建设的责任主体，但并不意味着政府是唯一的付费主体。根据生态补偿的原则：“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”，谁来付费这个问题，其实是利益相关者之间的责任匹配关系。“生态补偿”的本质内涵是，生态服务功能受益者对生态服务功能提供者付费的行为。因此，付费的主体可以是政府，也可以是个体、企业或者区域。目前，应当在全国主体功能区划的基础上，明确各生态功能区域的定位、保护的责任和补偿的义务。在生态效益的提供者和受益者的范围界定清楚后，接下来就要建立“利益相关者补偿”机制。生态保护属公共产品，生态建设的责任应当属于公共部门；生态保护为社会提供的生态效益具有正外部性，需要借助一定政策手段实现内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用。而生态补偿体现的是人与人之间的利益关系，建立利益相关者责任机制，才能真正体现“谁受益谁付费”的原则。[1] 通常做法是采取政府购买、财政转移支付、政策优惠、税收减免、发放补贴、生物多样性保护项目、碳汇交易、设立生态补偿专项基金等方式或途径，促建区域性的生态补偿基金，实现基金来源多元化，包括中央财政、省级财政的投入和争取国际合作与援助、吸纳社会资金等；根据对生态资源的利用受益或者破坏程度构建行业与区域性的生态效益交换机制。其中包括所谓的 “利益相关者补偿”，即代表生态链和产业链上不同区域之间的补偿，其主要方式包括：一是“资金横向转移”的补偿方式；二是利益双方的博弈与协商，即市场化交易方式。在市场经济条件下，还要积极引入市场机制，面向社会创立多渠道且有效的资金筹措机制，凭借经济手段缓解保护区经费拮据的局面。既然现有的资金投入机制无法解决自然保护区运行中的现实矛盾，社会性收费作为一种新的、有效的资金筹集机制应运而生，它是指在自然保护区管护运行中对相关受益者收取一定费用，敦促受益者因开发利用资源而担负补偿责任的一种资金筹措机制。
由于自然保护区的功能特殊性使起自然生态保护既具有保护的外部经济性又具有外部不经济性。自然保护区生态功能的发挥对于周边地区的环境改善有很大的促进保障作用，如在保护生物多样性、固碳制氧、改善气候、保持水土、涵养水源、森林游憩等方面，为整个地区乃至整个国家创造了极大的环境效益，这是典型的外部经济性。同时，其也表现出外部不经济性：自然保护区严格禁止商品营林采伐活动，在核心区、缓冲区更是实行绝对保护，一草一木都不能动，使自然保护以牺牲当地社区居民对原有资源环境的依赖和正常的发展机会为代价；旅游等资源开发也会对受保护的原生态环境可能造成破坏。[6]根据外部性理论，公共产品在其供给和消费过程中会产生外部性。这是生态补偿所要解决的核心问题。所谓“解决”，就是使外部性内部化。那么，如何实现外部性的内部化？一般公共政策机制有两个：一是庇古思路（政府干预），征“庇古税”（环境税或生态税）；二是科斯思路（市场机制），即政府不必出面干预，由市场自行解决。因此，构建自然保护区生态补偿机制主要也有政府与市场两种基本途径或范畴。[1]
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