自然保护区被界定为禁止开发区域,必然要对其科学有效地实施生态补偿。自然保护区生态补偿机制,应当结合当前主体功能区划重新定位与构建完善。在主体功能区建设和生态补偿政策推行过程中,应当要充分发挥政府的主导作用,对不同功能区实行分区管理。对生态保护的重点功能区域(如自然保护区),中央与省级财政应加大纵向转移支付力度,支持生态建设和环境保护。同时,可采取“民建公买”等灵活方式,激励民众和其他社会力量参与生态建设和提供生态公共产品,产品成熟后由政府购买,以此提高生态品供给的有效性。原国家环保总局2007 年出台的《
关于开展生态补偿试点工作的指导意见》,已明确生态补偿的原则、目标以及针对自然保护区等重点领域的生态补偿机制提出了框架性指导意见。这既已表明,加紧研究自然保护区生态补偿政策创新机制的时机已成熟,其实践意义已凸显。当然,自然保护区生态补偿机制建设是一个复杂的系统工程,需要在多个层面进行改进与完善,形成有效运作的支持系统。生态补偿机制建设的基本推动力源于政府、市场及其他社会力量,政府的主导作用,主要是从区域规划、资金投入、财税政策、制度激励、利益协调等不同方面发挥积极的效能。同时,要积极引入市场机制,如排污权交易、水权交易、碳汇买卖等,作为生态补偿机制建设有益的补充。此外,居民个人、国际组织及其他各种社会力量也引导参与生态建设,并且具备相当大的能量(包括资金、技术、经验等),应组织设置相应的渠道,将其能量聚集释放出来,如建立基金吸纳各方捐助、积极寻求与国际组织的合作交流等。[3]
二、资金投入不足——严重制约着自然保护区有效的建设管理,亟待完善自然保护区生态补偿机制
近些年来,随着国家对生态保护工作的重视,我国自然保护区事业获得了长足发展,现已建成有2400多个不同类型的自然保护区,覆盖了大约15%的国土面积,其在社会经济发展与生态建设中发挥了无可替代的基础保障作用。然而,不可否认,我国自然保护区是在强大的人口资源压力和抢救性保护政策导向下才迅速发展起来的,正面临着数量与质量、保护与利用以及如何有效实施规范管理等突出的矛盾。其中,最大的障碍莫过于建设资金与管护经费投入的不足,自始就缺乏稳定有效的资金筹措机制。资金紧缺这一最大的制约性障碍,使得自然保护区的后续管理和建设工作停滞不前,造成不少保护区已处于“批而不建、建而不管、管而不力”的不健康状态,已无法实现可持续的良性运作发展。
我国自然保护区的投入从来就是采取财政主投入的机制。虽然《
自然保护区条例》对保护区多种资金渠道有相应规定,但在现实中,中央及地方(主要是省级)财政拔款几乎构成了自然保护区唯一的建设与管护经费来源,其他收入对保护区的贡献微乎其微,形成了形式上多元化、实质上单一的资金渠道,已无法满足保护区的基本需求。就财政投入而言,由于《
自然保护区条例》并没有明确上下级政府的具体责任,加之国家实行“分税制”(中央与地方政府“分灶吃饭”),造成自然保护区投入体制上的职责不清——自然保护区大多数是由地方政府管理,建设资金依赖地方政府做出安排,中央政府主管部门只给国家级自然保护区有限的投入支持;而地方政府财力有限,往往难以保障必要的配套资金或担负大多数自然保护区的主投入责任。近年来,国家虽加大了对自然保护区的投入力度,中央财政通过实施“野生动植物保护和自然保护区建设工程”以及建立“国家级自然保护区能力建设专项基金”,年投入经费达到2.5亿元左右,地方财政投入达到3.5亿元左右,年投入总经费破历史记录已达到6亿元。该投入远跟不上保护区建设的速度,中央财政投入的2.5亿元分摊至各个国家级自然保护区,仅为100万元左右,日常管理经费人均每年不足1万元,人员工资尚且拮据,更谈不上日常巡护和科研活动的有效开展[4]。据考证,发达国家每年自然保护投入约为20.58美元/公顷,发展中国家每年约为1.57美元/公顷,而我国中央财政每年投入约为0.17美元/公顷,不及发展中国家平均水平的1/9,致使我国自然保护区建设资金普遍紧缺。以广东为例,虽然其经济发展水平居全国前列,省级财政实力较雄厚,但政府对自然保护区的资金投入也存在总量不足、均量较少的问题。据悉,2000年前该省每年安排自然保护区建设的业务经费总量不到200万元,按省人大一项特别议案要求,2000—2009年间省财政安排基本建设资金将共达3.3412亿元,平均每年3341.2万元,而按全省200个自然保护区均分每个也不到20万元,这将直接影响自然保护区的日常巡护等建设管理工作的正常开展。而在经济相对落后地区情况似乎更不乐观,如内蒙古,其近20年来对自然保护区的资金投入折合人民币不足100/KM2,保护区的工作更停留在简单的看护水平上。