（四）造成当前少数民族受教育权保护制度不足的原因分析

　　一般说来，受教育权的保护涉及主体有三，即国家（包括立法机关、教育机构、用人单位）、受教育者和受教育者的监护人，而对于造成当前少数民族受教育权保护制度不足的原因分析，至少也应当从以上三个方面入手。此外，笔者还将从其他因素的角度作一简要分析。

　　1、国家法制作为的不足

　　首先，立法上的欠缺。通过前文的分析可以清楚地发现，目前立法的不完善是我国少数民族受教育权法律保护所面临的最大问题所在。不论是中央立法还是地方立法，不论是原则纲领性立法还是实际操作性立法，都或多或少地存在一些不进入任意的地方。这主要是由如下原因导致的。第一，对少数民族受教育权进行法律保护的理念偏差。我国对于民族工作的规制长期以来是按照政策手段为主、法律手段为辅的思路展开的，这在特定的历史条件下契合了对民族工作灵活性的要求，但也在另一方面造成了民族政策饱受变化过于频繁且权威性不足的困扰。改革开放以来，尤其是现行《宪法》和《民族区域自治法》出台之后，这一现象得到了逐步扭转。国家也逐渐认识到民族工作法制化是在新时期维护民族团结、促进民族交流、实现各民族共同发展的根本手段，于是一批各个层级的民族立法纷纷出台，从客观上促进了民族工作法制化进程的实现。但是从目前的情况来看，有关的法律规定仍然较为抽象，许多对少数民族受教育权的发展产生过重大影响的举措仍是以相关的政策、文件为依托的。可见，民族工作法制化的进程依然“路漫漫其修远”。第二，少数民族受教育权的法律保护研究不足，直接导致立法实践的滞后。纵观坊间的既有研究成果，虽然有部分关于少数民族受教育权的论文，但数量仍然十分有限，质量仍然有待提高。而关于少数民族受教育权的专题式的著作，似乎也当推本书为开创先河之作。理论研究的滞后必然为实践的发展带来消极影响。第三，我国关于少数民族受教育权既有立法十分单薄，完善工作量大任重，非在一时间得以很好地解决。因为前期“欠债”过多，必然会加大完善性工作的规模和难度。第四，我国的立法技术上有待提高。我国立法技术粗糙，与法治发展水平、立法体制、立法人员水平等诸多因素息息相关，除了少数民族受教育权之外，在其他各门各类立法中几乎都有明显的印记。立法技术的提高显然也不是一朝一夕能够实现的，而是需要经历一个漫长的积累和转变过程。

　　其次，司法上的欠缺。这主要体现为在侵犯受教育权的案件中司法介入严重不足。第一，《教育法》所规定的对侵害受教育权的行为进行的司法救济主要与民事责任相对应，而且更多地被限定在人身权和财产权的范围内，因此实际的保护作用十分有限。因此，对于受教育者影响更为巨大的教育行政机关、高等学校受侵害教育权的案件的司法救济还需要行政诉讼的介入。虽然目前尚未出现具有重大影响的侵害少数民族受教育权的行政诉讼，但“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”等一些列关于受教育权行政诉讼救济的案例无疑已经为我们找到了一条切实可行的实践之路。可以预计，缺少行政诉讼的加入，少数民族受教育权的保护的目标将难以实现。第二，即使是进入行政诉讼程序的受教育权案件也由于相关司法制度的缺位而面临“同案不同判”的尴尬境地。可见，相关司法制度的迅速完善是确保少数民族受教育权免受侵害的又一有力屏障。

　　2、受教育者意识有待提高

　　随着社会主义法治建设事业的不断向前迈进，我国公民的权利意识已经极大觉醒，公民自觉维护自身合法权益免受侵害的案例也越来越多。毋庸置疑，对于一项法律制度的进步而言，完善的立法、妥当的执法、有效的司法都是外源性的推动力，而只有权利人个人权利意识的本质提高，才是决定该制度进步能否产生飞跃效果的内源性动力。虽然我国公民权利意识觉醒与提高的趋势不断发展，但是由于地处偏僻、文化水平有限、经济不发达、信息交流不通畅等诸多因素的共同影响，我国少数民族群体的权利意识还在很大程度上落后于发达地区甚至全国平均水平。在受教育权的论域中，一方面表现为受教育者自己不愿意接受教育[30]，另一方面表现为当自己的受教育权面临非法侵害的时候，大多数少数民族公民未能建立良好的权利维护意识，这就导致他们往往缺乏能动地同侵害权利的行为相斗争以维护自己的受教育权。这一点在少数民族地区女童受教育权的实现所面临的问题上表现得尤为突出。许多少数民族传统的生产、生活方式和落后的观念习俗，培养了女性的弱化人格和低水平的认知。在人格上，农村女孩从呱呱落地时起,就不断受到亲朋、邻里以及社会各方面的暗示———女不如男，且耳闻目睹并亲身体验到因性别不同而受到的不公平待遇，并不断加深了女童对女不如男的认识，逐步形成自卑心理。心理上的自卑导致自我期望值低下和自我肯定意识弱化。这些不良心理潜移默化地感染并麻痹着女童，成为她们上学的严重心理障碍。[31]可见，少数民族受教育者权利意识普遍低下的现状，的确令人忧虑。

　　3、受教育者监护人的观念尚须进步

　　众所周知，受教育者（尤其是义务教育阶段的受教育者）能否实现其受教育权，很大程度上取决于其监护人。然而，在许多少数弥足受教育者的监护人的观念中，是不大支持受教育者接受教育的。当然其中一部分是由于家庭经济不堪重负的原因，而除此之外，还有许多其他因素值得深思。

　　首先，“读书无用论”的影响。在少数民族群体中很多传统观念认为读书无用，送孩子去读书是浪费时间和金钱，远不如习得一技之长更有价值。[32]因此，很多适龄少数民族受教育者逐渐疏远了正规教育。根据最近的报道，由于就业压力空前巨大，社会上更是弥漫着一种“毕业即失业”的悲观论调，直接导致今年高考报名人数大幅下滑，许多应届高中毕业生放弃高考而另求生路，其中以西部地区尤为严重。而在放弃了高考的毕业生大军中，又有相当一部分比例是少数民族学生。虽然放弃高考并不意味着必然放弃受教育权，但是“读书无用论”的影响可见一斑。

　　其次，少数民族地区“重男轻女”的落后观念根深蒂固，导致大量少数民族女生的受教育权被剥夺。女性是社会的主体结构之一，没有了女性，整个社会及其发展必然会失衡。由于我国传统的性别教育歧视，尤其是西部少数民族特有的文化习俗以及少数民族认识水平的影响，西部地区少数民族女童一生下来就处在家庭和社会的边缘。在很多人的意识中，女孩是别人家的人，没有必要操心，任其自然成长。女性的社会功能和作用被定格为繁衍种族，而且要以生下男孩为荣，其余的社会化问题统统被搁浅，受教育的问题也就无法提到议事日程上。在这种认识的影响下，许多女孩只要懂得一些简单家政即可，会生孩子、会操持家务、会服侍自己的男人成了她们一生全部的教育内容。即便是被送到学校里，其目的也只是为认识几个字而已，所以受教育的生命极其短暂。[33]

　　最后，许多民族的传统宗教理念制约了少数民族受教育权的发展。如前文提到的云南西双版纳地区的傣族全民信仰南传上座部佛教，把佛寺不仅当成宗教的活动场所，而且当成教育机构和学习文化的场所，甚至认为宗教教育重于学校教育。按照宗教传统，傣族男孩到了七八岁时都要进入佛寺几年接受佛寺教育，主要学习佛经和傣族语文。男童进入佛寺后，社会角色也随之发生了巨大变化。这样的学生难以理智区分佛寺的和尚角色与学校的学生角色，或完全以和尚的角色替代学生角色，导致其接受学校教育的观念和意识较弱，行为也与学校学习的要求格格不入。此外，傣族的宗教节日很多，佛寺一有宗教活动，这些学生大多数要回寺念经，傣族男生也要参加相关的活动，所以，傣族男生请假旷课的情况较为普遍，将学校教育放在无足轻重的位置。[34]

　　4、其他因素分析

　　除了上述主要的因素之外，一些客观因素的存在也是导致少数民族受教育权的法律保护难以实现的重要原因。这里仅以经济因素和自然因素为例。

　　首先，经济因素。少数民族大多分布在我国比较偏僻的地区，往往经济落后、交通不便已成为少数民族地区的代名词。这一方面导致当地政府的财政十分紧张[35]，即使法律明文规定各级财政要对本地的教育给予足够的支持，但当地政府常常却也只能是“心有余而力不足”；另一方面，地域经济的落后导致人民收入有限，客观上也严重阻碍了少数民族受教育权的保障与实现。在地方财政捉襟见肘的情况下，国家的教育类补贴也就显得杯水车薪。教育经费不足，教学设施、师资力量等诸多重要方面也就必然会受到冲击。因此，探索新的教育财政解决方案以充实少数民族地区的教育经费才是从根本上解决经济落后的少数民族地区受教育权保护问题的关键。

　　其次，自然因素。第一，某些环境因素对人体本身的影响阻碍了少数民族受教育权的实现。如自然环境因素对受教育权利意识的影响在云南西双版纳地区表现尤为明显。西双版纳地区属热带季风气候，十分适宜动植物的生长，因此该地区居民普遍成熟得较早。在这种情况下，尚处在受教育阶段的学生特别是女生的性意识萌发较早，早婚现象突出，故而学生常常会因为结婚而放弃学业。[36]第二，恶劣的自然条件对少数民族受教育权的影响。在广大的山区和牧区，人口相对稀少，少数民族群众居住分散，往往方圆几十公里乃至上百公里内的适龄学生需要在一个学校里就读，这就使得求学之路极为艰辛。虽然许多地方通过兴办寄宿制学校汗环节这一问题，但是紧张的资金基础又使得该方案的具体施行举步维艰，更何况对于一些年龄比较小的学生而言，过早的住校生活又会加剧他们对于上学的抵触情绪，形成恶性循环。

　　四、我国少数民族受教育权法律保护制度的完善

　　我国少数民族受教育权保护法律制度的完善问题是一项系统而庞杂的研究课题，牵涉范围广，影响因素复杂。因此，在此实难对其作一个全面而细致的探讨。笔者拟根据如下思路进行展开。一是我国少数民族受教育权法律保护制度自身的完善，这又可分为法律意识和法律制度两个方面；二是相关保障制度的完善，这主要是关于确保主体法律制度得以良好实现的边缘制度的问题。前者是完善少数民族受教育权保护的主要方面，后者则是为完善目标的实现保驾护航的必要条件。因此，两者各有侧重，不可偏废。

　　（一）我国少数民族受教育权法律保护制度自身的完善

　　1、少数民族受教育权法律意识的进化

　　在谈到某一法律制度的完善的时候，法律意识的进化与变革往往被人们所忽略。事实上，制度本身只是一纸文字，需要人们发挥主观能动性加以利用才能真正获得生命力，因此，相当的法律意识可以说是某项法律制度的生命，是法律规范“从纸上走到地上”的关键因素，更是完成从“法的实施”向“法的实现”转化的钥匙。少数民族受教育法律意识的进化，主要可从国家、少数民族受教育者、少数民族受教育者的监护人三个方面着手。

　　首先，国家内涵下各主体的少数民族受教育法律意识。第一，国家的法制机关应当端正对于少数民族受教育权的态度，从切实的角度在立法、司法两方面提高自己的相关法律意识。在立法上，要深刻历届少数民族教育立法的重要意义和巨大影响，提高对少数民族教育立法的重视程度。我国正处于经济社会的转型时期，社会生活各方面都在面临着前所未有的挑战，传统的观念意识和既有的法律规范在面对这种局的大变革的时候已显得力不从心。因此，一大批代表崭新观念、调整崭新关系的法律规范亟需被制定实施。然而，立法资源从来都是极为有限的，如利用在有限的立法资源最大限度地发挥法律调节的效果，是长期以来摆在立法机关面前的头号难题。“立法无小事”，如何将立法任务排除先后有序完成？牵涉广泛，难以抉择。回顾我国的立法历程，在改革开放之初随着经济的迅速转型与发展，我国民商事立法和经济立法获得了长足发展；随后由于依法治国、依法行政等先进理念的引入，行政立法也迎来了崭新的繁荣时代。然而，时至今日，我国的民族立法却依然屈指可数，除了本世纪初对于《民族区域自治法》的修订之外，近十年来再难找出全国范围大规模的民族立法活动。立法的滞后已经严重阻碍了我国民族法制的进步与发展。综合性民族立法尚且如此，更遑论具有专门性的少数民族受教育权立法。当前对于民族立法的错误认识有二，一是认为当前的重中之重在于保障经济的发展和广义上的社会主义法治建设，民族立法的重要性和迫切性均有限；二是认为民族关系错综复杂，变化繁复，相比较法律而言，更适宜采用政策性手段加以调整。因此，必需切实转变立法上对于民族立法乃至少数民族教育立法的认识误区，切实实现我国少数民族受教育权保障制度的法制化。在司法上，不仅是对于少数民族受教育权的保护，即使是对宽泛意义上的受教育权的保护都存在比较明显的司法消极主义倾向[37]。前文已经提及，司法审查对于宪法权利的保障具有至关重要的意义，司法消极主义的蔓延对于少数民族受教育权保护事业的打击无疑也是致命的。而司法权对少数民族受教育权保护制度的勃兴，又在很大程度上仰仗于立法（实体法和程序法）的完善。但从意识角度而言，司法机关应当深刻体会到受教育权对于受教育者尤其是少数民族受教育者的重大意义，更多地以“救济权利”的心态而不是“裁决纠纷”的心态[38]受理相关的诉讼案件。第二，教育行政机关与其他有关机关对于少数民族受教育权保护的意识的提高。前文已经指出，目前少数民族受教育权的保护制度更多地是仰仗各类政策来实现的。虽然从政策的随意性、弱权威性等方面而言其并不适于作为调整民族问题的主要手段，但是一方面从我国已经以政策为主要手段的现实来看，最实际的方式莫过于在不断优化相关政策的基础上再逐步实现法制化；另一方面，在法律规定具体实现的过程中，政策手段也确实具有法律手段所不具备的作用。因此，在制定有关少数民族受教育权的政策的时候，制定机关必需提高认识，端正态度，认清政策手段的本质价值：对于目前尚属法律空白的问题及时以适宜的政策加以补充，对于已经有法律规制但实施性欠缺的问题也要及时作出具体的规定和安排，为少数民族受教育权法律保护制度的真正实现保驾护航。此外，切实理解少数民族教育事业的发展至于全体中华民族实现伟大复兴的重要意义，摒弃那种认为发展少数民族教育是对少数民族地区和群众的“恩惠”、兴办少数民族教育阻力重重又得不偿失等错误观念，真心实意地通过各种方式的采用存世少数民族教育事业的发展产生质的扉页，从而保护少数民族受教育权的实现。第三，用人单位要努力克服就业过程中对少数民族人员的歧视，引导少数民族教育健康、良性地发展。其一，在当今社会，虽然民族平等已经被写入宪法，虽然民族平等的意识已经有了极大的提高，但是对少数民族的歧视事件仍时有发生。这一点也体现在少数民族群众就业的过程之中。我国于2007年通过的《就业促进法》第28条明确规定“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”首次将少数民族的平等就业权正式写入了法律文本。众所周知，从功利主义的视角来看，当前教育的价值更多地依靠受教育者的就业反映出来，倘若民族歧视普遍存在于就业中，无疑会极大损害民族教育价值的直接彰显，进而对少数民族受教育权的保护构成极大阻力。虽然《就业促进法》涵盖了就业过程中的民族平等问题，但其法律责任仅有一条简单的规定：“违反本法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。”具体应提起何种诉讼？又应承担何种责任？诸多重要问题的语焉不详，这对于就业过程中民族歧视观念的校正是极为不利的。其二，对于学历种类、学位高低的歧视会间接影响少数民族群众的就业，进而阻碍少数民族受教育权的发展。目前有的招聘单位对学历种类和学位高低的问题要求颇高，远远超出相关招聘岗位的实际需求，从而产生了大量的歧视案件[39]。更重要的在于，由于基础教育的长期滞后，少数民族群众的文化水平普遍不高，拥有正规大学学历和高学历的少数民族群众更是少之又少，这种对于学历种类和高低的歧视，便影响了少数民族群众的正常就业，从而反过来阻碍少数民族受教育权的保护与实现。就业对于教育的反作用是常常容易被人们忽视的方面，希望以上的简要分析能够引起有关方面及权社会的足够重视。