到90年代末期，出乱子迹象越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。

　　社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖 ”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。

　　汲取能力的加强

　　在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从上世纪80年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到90年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足。有鉴于此，中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。回顾过去10年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。1994年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短10年中从不足8000亿猛增至近37000亿，翻了近5倍。

　　综合财政收支占GDP比重也大幅提高。在1978－1995年间，这两个比重从30％－40％跌至16％－17％。1994年财政体制改革见效后，情况迅速改善。到2004年底，这两个比重回升到27％左右。2005年，全国财政收入超过30000亿，社保基金收入接近7000亿，预算外收入估计在5000亿左右，三者相加约42000亿，约相当于GDP的30％，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有企业实现利润9047．2亿元。如果平均分红率是50％（OECD国家的股份公司平均分红率是50％），那就会给国家财政带来4500亿元额外收入，是一个相当可观的数字。虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占GDP的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。

　　如果说上世纪90年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财力基础。