代议机关的内部结构，还涉及“层次”问题。资料显示，社会主义国家的代议机关内部一般实行双层结构。例如，1936年底至1977年10月，作为苏联最高国家权力机关的苏联最高苏维埃，在其闭会期间由经其从代表中选举产生的苏联最高苏维埃主席团作为其常设机构，依法行使部分最高国家权力。这就意味着，苏联代议机关(最高国家权力机关)包含两个层次：苏联最高苏维埃全体会议 +苏联最高苏维埃主席团[3]。之所以如此，是为了避免众多苏维埃代表长期陷于会议而脱离原有的工作岗位与周围群众。在资本主义国家，议员们通常在任期内专职从政，整个代议机关可以经常举行会议，故无须设立一个依法行使其部分权力的常设机构[4]。也就是说，在这些国家里，代议机关内部一般不存在两个层次。笔者则称之为“单层结构”。
我国人大制度确立伊始，在全国人大内部采行了双层结构：全国人大全体会议 + 全国人大常委会。后者是由前者从代表中选举产生的常设机构，在前者闭会期间行使其部分权力。后者必须对前者负责和报告工作，并接受前者的监督。全国人大之所以采行双层结构，除了借鉴当时苏联等国的经验外，还考虑到了我国“国大人多”的实际情况。正如彭真所言，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”[5]
综合起来看，不同“院制”与不同“层次”相组合，便形成了代议机关内部的四种主要的结构样式。一是“两院单层”(如美国)；二是“两院双层”(如前苏联)；三是“一院单层”(如芬兰)；四是“一院双层”(如中国)。显然，我国人大(首先是全国人大)内部采行的“一院双层”结构，蕴含着我们对代议“效率”的理解与追求，对“国大人多”条件下人大经常性运行的制度安排。这一结构与许多国家的相应结构有别。
二、“一院双层”结构向地方的艰辛拓展
我国人大内部采行的“一院双层”结构，曾有一个从全国层面向地方层面艰辛拓展的过程。这一过程，折射出人大制度初创探索、风雨曲折、改革前行的历史命运。
1949年第一次人民政协全体会议代行全国人大职权，在闭会期间则由经其选举产生的中央人民政府委员会行使(部分)最高国家权力。这是后来全国人大“一院双层”结构的前身、雏型。1954年第一届全国人大的召开标志着我国人大制度的正式确立。依据此次会议制定的宪法，全国人大一诞生就与其常委会构成了“一院两层”结构。但，当时及其后20多年间，地方各级人大因未设常委会而一直停留于“一院单层”结构。
1954年全民讨论宪法草案时，有学者已建议地方人大也应像全国人大那样设立常委会。但是，这一建议没有被采纳。当时的理由是，第一、在苏联1936年宪法影响下，新中国第一部宪法亦将全国人大(全体会议)规定为“行使国家立法权的唯一机关”，相应地，地方各级人大无立法权。有鉴于此，再加上当时认为地方人大的其他经常性工作也不会像全国人大那样繁重，故而无须设立常委会；第二、认为地方人大所辖区域较小，代表数量也不多，必要时可以一年开几次全体会议，因此也没有必要另设常委会。第三，当时按照宪法与地方组织法规定，地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)兼行原属本级人大常设机关的部分职权[6]。据此，刘少奇认为“地方各级人民委员会是地方人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”[7]
